1 引言

1.1 问题的提出

自1883年德国的《疾病社会保险法》公布起始，世界上第一套完整的、以社会保险为主题的新型工人社会保险体系逐步建立，之后社会保险制度在各工业国家蔓延。至1935年美国颁布《社会保障法》后，“社会保障”一词正式登上历史舞台。20世纪末已经有170多个国家和地区建立全面的社会保障制度体系，社会保障制度已经成为现代社会不可或缺的社会、经济制度，各国学者也通过实证研究、规范研究论证了社会保障具有经济运行“减震器”、社会“稳定器”和实现社会公平“调节器”等功能，各国政府也越来越重视社会保障在经济社会发展中的作用。但随着经济社会快速发展，社会保障覆盖群体扩大，社会保障支出越来越大，社会保障自身发展也出现区域和群体分配不公平状况，迫切需要自我发展和完善。

1.1.1 调整与修正经济公平程度是各国社会保障的发展目标

第二次世界大战以后，西方发达国家为了医治战争创伤，消除社会贫困，缓和阶级、阶层矛盾，普遍建立了针对贫困者、军人、工人等群体的社会保障制度，随着经济财富的快速增长和积累，社会保障覆盖群体不断扩大，出现了城市与农村、区域和群体之间保障制度和保障水平的不公平。20世纪70年代，西方发达国家相继出现经济危机，失业人口增长，贫富差距加大，社会保障的公平需求在一定程度上导致了社会保障支出规模不断加大，刚性的支出面临着支付困境。80年代以后，西方国家的“福利危机”开始显现。近年来，经济全球化、人口老龄化使得社会保障制度面临着更为复杂的挑战。2008年美国金融危机引发了全球性经济危机，各国再次反思社会保障制度与经济社会发展的关系，新的共识是社会保障制度是危机中保护社会的稳定器，可以恢复和增强公众应对金融危机的信心。之后进行的2009年美国医疗制度改革，2011年英国等福利国家对社会保障支出的“瘦身”等行为，其内容实质均包括调整和修正社会保障在不同群体之间的公平分配程度，同时进一步完善制度，消除社会保障发展的“过”和“不及”。

自20世纪80年代以来，各国学者站在全球视野，对社会保障自身发展规律不断探索研究，如何实现经济高速发展和社会保障相得益彰，如何公平分配促进社会公平和经济社会发展成为国际上对社会保障研究的重要方向。

1.1.2 公平分配社会保障资源是社会发展需要和社会保障事业终极目标

中华人民共和国成立60多年来，我国社会保障体系从建立到健全，从国家保障到社会化保障，社会保障事业取得了巨大成就，同时也存在城乡之间、区域之间、行业之间发展不公平等一些值得深入反思和研究的重要问题。我国1950年颁布《救济失业工人暂行办法》，1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，自此开始建立政府主导的城乡二元社会保障制度。国家机关、事业单位和全民、集体所有制企业员工享受了由政府和企业提供的社会福利待遇；农村的社会保障则只有很少的农村“五保”、传统合作医疗以及救灾救济。这种二元社会保障制度的实施扩大了城乡居民之间的收入差距，没有顾及公平正义问题。

改革开放后，1978年第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》修正案，对劳动者的福利、养老、疾病医疗或者丧失劳动能力的物质帮助以及对伤残军人、烈士家属等生活保障做出原则规定。从1986年起，社会化的社会保障改革步伐加快，其核心内容是为国有企业改革配套和缓解贫困地区贫困，民众开始为社会保障承担一定责任。但由此也决定了社会保障作为配套改革措施的实施重心在城镇，城镇的社会保障制度社会化调整加快，而农村社会保障几乎丧失殆尽。虽然农村社会保障事业也在不断探索，如1991年第一个针对农村居民社会保障的《农村社会养老保险基本方案》出台，1992年印发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（民办发〔1992〕2号），但终因制度设计缺陷导致实施效果不尽如人意。其间城乡收入差距也进一步扩大，城乡收入比自1986年的2.1扩大至2001年的2.9，社会保障没有起到缓解收入差距扩大的作用。直至2002年11月，党的十六大提出“深化分配制度改革，健全社会保障体系”；2003年10月，十六届三中全会上提出科学发展观，强调要统筹城乡发展、统筹经济社会发展，加快社会保障体系建设。随后，我国农村社会保障改革力度加大。2003年，民政部开始部署农村最低生活保障制度，同年，《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》（国办发〔2003〕3号）启动了农村医疗保险，新型农村合作医疗制度开始在全国部分县（市）农村试点。2007年党的十七大提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，同年，新型农村合作医疗参合率达到86.2%，根据《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号）精神，城镇居民医疗保险逐步开展。2009年5月22日，中共中央政治局第十三次集体学习会，胡锦涛提出了“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续”的加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的方针。2009年9月1日，国务院出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），在全国10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险试点，弥补了城乡之间社会保障的最大短腿。2010年10月28日，《中华人民共和国社会保险法》在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上被通过，至此，一个城乡统筹、全体国民共享的社会保障制度体系正在形成。

从发展阶段来看，进入21世纪后，城乡社会保障在国家推动下快速发展，然而支撑社会保障发展的经济财富在城乡、区域之间严重不均衡。面对我国这样一个经济基础还比较薄弱、人口众多的发展中大国，社会保障事业快速发展的进程为我们研究社会保障经济公平均衡发展提供了如下命题：二元经济结构条件下城乡社会保障分配是否符合经济公平原则？评估标准是什么？均衡发展的标准是什么？省际和区域经济的非均衡发展是否对应了社会保障的非均衡？社会保障经济公平非均衡的根源出自何处？对经济和社会发展造成了什么负面影响？实现城乡、省际和区域社会保障经济公平均衡发展的思路和措施是什么？对这些命题进行系统研究，将在理论上回答我国社会保障公平非均衡发展的理论基础、理论内容，推进我国社会保障发展进程的理论创新；进而探索社会保障经济公平非均衡发展理论，探讨社会保障公平非均衡发展与学术界其他理论之间的区别与联系、继承与超越，推进和深化中国特色社会保障公平非均衡发展理论的学术研究。而且，以上命题是中国社会保障经济公平非均衡发展过程中的基础问题，通过系统研究这些基础问题，对城乡、省际和区域之间社会保障经济公平进行从理论到实践的深入分析，并总结借鉴发达国家（地区）社会保障历史发展进程中对公平的兼顾经验，为我国社会保障公平发展进程提供相对科学的参照，为党和政府分配社会保障资源提供标准依据，为相关政府主管部门推进社会保障公平配置资源提供现实性、有针对性和可操作性的具体政策方案，促使中国特色社会保障发展少走弯路。

综上，本书立足于中国社会保障快速发展的现状，对城乡、省际与区域社会保障经济公平的非均衡发展进行客观评估、系统研究，以总结历史、改变现状，为我国社会保障经济公平的均衡发展探索新理论、新思路和新方法，努力为党和政府制定和实施社会保障政策提供新观点和科学依据，积极推进中国特色社会保障事业公平、均衡、科学发展。