第2章 《行政案例》：行政履责

本章导读

行政履责是指行政机关根据法律、行政法规、部门规章、地方性法规以及相关文件等规定履行相应职责的行政行为。行政机关正确履职尽责应当注意：一是全面履职，即行政机关的法定职责要全部履行并且履行到位，不能有空白和断档。二是重点履职，要把投诉举报案件、媒体曝光案件、存在重大安全隐患案件、社会关注度高的案件作为履职尽责的重点，做到件件有回音、有结果。就公民、法人或者其他组织提出的行政履责事项请求，行政机关应当按照法律、行政法规、部门规章、地方性法规以及相关文件等规定作出相应处理。对当事人的实体权利义务产生实质性影响的行政履责行为，包含履责、不履责、怠于履责行为具有可诉性。反之，对当事人的实体权利义务没有实质性影响的行政履责行为，如行政调解、行政指导、过程性行政行为等则不具有可诉性。在推进依法行政，建设法治政府的进程中，对于不履行、违法履行、不当履行行政职责的行为都将被依法问责。

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”行政不作为是指行政机关负有某种作为的义务，并且具有作为的可能性，而在程序上逾期不作为的状态。行政不作为不仅有损政府权威、不利于政府自身职能的强化，还会损害国家和社会公共利益，影响社会和谐与稳定。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中指出，法治政府建设的总体目标是到2025年，政府行为全面纳入法治轨道，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，行政执法体制机制基本完善，行政执法质量和效能大幅提升。依法、全面履行政府职能是法治政府建设的题中应有之义，行政机关只有积极履行自身的职责，才能实现新发展阶段法治政府的建设目标。

（一）履责要求

1 行政机关在行政相对人被刑事立案后应当继续全面依法履行行政监管职责

——××市人民检察院诉××市市场监督管理局不依法履行食品药品安全行政管理法定职责案

案件基本信息

1.裁判书字号

（2019）鄂1087行初25号行政判决书

2.案由：不依法履行食品药品安全行政管理法定职责纠纷

3.当事人

公益诉讼起诉人：××市人民检察院

被告：××市市场监督管理局

基本案情

黄某在××市×××镇投资设立东×药店，进行中成药、中药饮片、抗生素制剂等销售。该店取得了《药品经营许可证》等证书。

2018年7月19日，××市公安局在进行执法检查时，在黄某租住房内设置的药品储存仓库货架上查获130盒阿司匹林肠溶片（拜阿司匹灵©）。黄某不能提供该批次药品的随货同行单。7月23日，××市公安局对黄某销售假药案立案侦查。7月27日，××市市场监督管理局对该药店涉嫌销售假药立案调查。后经鉴定，该130盒阿司匹林肠溶片（拜阿司匹灵©）按假药论处。10月19日，××市市场监督管理局对××市东×药店涉嫌销售假药案调查终结，但认为案件已经由司法机关立案，按照药品行政执法与刑事司法衔接的相关规定，应由司法机关作出处理后才能进行行政处罚，故未作出处理决定。

2019年4月4日，××市人民检察院向××市市场监督管理局发出《检察建议书》，建议被告依法履行监督管理职责。

2019年5月6日，黄某向××市市场监督管理局申请办理东×药店营业执照注销手续，随后被核准注销登记。

案件焦点

1.行政相对人被刑事立案后，行政机关是否存在移送管辖权、能否继续履行监管职责；2.行政相对人注销后，行政机关能否继续履行监督管理职责。

法院裁判要旨

法院经审理认为：1.行政机关并不会与司法机关发生行政管辖权冲突，亦不会将行政管辖权移送司法机关。行政职权与职责是法定的，即使行政相对人的行为涉嫌犯罪被刑事立案，也不能消除其应当接受行政监管的义务，亦不能消除行政机关对其实施行政监管的职责。根据《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》的精神，在司法机关对行政相对人刑事立案后，行政机关仍应当依法实施行政监管，并可以依法作出行政处罚，且不停止执行。故××市市场监督管理局在××市东×药店被××市公安局立案侦查后仍应当履行行政监管职责。

2.药品管理法对药品经营者有从业限制性规定，也明确了对于单位从事药品违法行为的不仅要追究单位的责任，还要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员责任。虽然东×药店的营业执照已经注销，但其违法行为的后果并未消除，对其持有的尚在有效期内的相关药品经营证书未进行处理，对其责任人黄某亦未进行处理，导致该药品违法行为没有得到全面纠正，国家和社会公共利益受侵害的状态仍在持续。

法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项之规定，作出如下判决：

××市市场监督管理局依照《中华人民共和国药品管理法》[1]等规定全面正确履行监督管理法定职责。

法官后语

药品安全关系人民群众的身体健康和生命安全，属于公共利益。在大力整治药品违法行为，切实保障人民群众切身利益的大背景下，国务院关于药品安全提出了“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”的要求[2]，为我们今后依法打击药品违法行为、维护药品安全指明了方向。

在社会生活管理过程中，行政机关与司法刑事机关分别依照行政法律法规和刑事法律法规履行职能，共同形成了公权力监管的有机统一体。二者互相配合、互相补充，一般不存在冲突。行政机关在办理行政案件过程中发现涉嫌违法的应当将案件移送司法机关，但移送的是案件线索而不应当是行政管辖权，行政机关的行政程序与司法机关的司法程序可以并行。按照行政处罚“一事不再罚”理论，只是对于可能与刑事处罚中财产刑和自由刑发生折抵的罚没和行政拘留应当暂停作出，对于其他不会与刑事处罚发生折抵的行政处罚则应当继续依法作出并不停止执行。在实践中，行政机关依照《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》规定，将行政案件移交司法机关后就以等待司法机关处理结果为由而停止行政处罚程序的现象是存在的，这实际上是对行政权与司法权关系错误理解而造成的一种消极的“等待执法”。

行政机关对行业的行政监管职责是全面和具体的。市场监督管理局不仅对违法行为有进行行政处罚的职责，还应当进行药品安全宣传教育、开展药品安全法律普及、对经营企业和个人进行表彰奖励等，监督和引导所管辖对象正确依法参与社会生活。本案虽然是由东×药店销售假药而引起，但随之也暴露出市场监督管理局的行政管辖区域内药品采购、流通、储存等领域存在相关问题。因此，××市市场监督管理局依照药品管理法全面履行药品安全行政管理职责不仅是要对东×药店的已查明的违法行为依法作出处理，还要对暴露出来的相关领域的问题进行全面的清查整改，坚决杜绝类似违法案件的发生，对于系统性、典型性的违法行为要建立健全监督机制，促进药品领域良性运行。

药品违法行为社会危害大，应当坚决依法予以打击。2019年新修订的《中华人民共和国药品管理法》回应了人民群众对药品安全的呼声，全面贯彻了“四个最严”要求，也落实了“药品违法行为处罚到人”的规定。对药品安全违法行为的处罚，不仅包括没收违法所得、罚款等财产罚，还包括依法实施禁业限制等行为罚以及人身罚。随着行政机关机构改革，工商行政登记职能亦由市场监督管理部门行使。在行使药品安全监管与药品经营企业工商登记双重行政职责的情形之下，市场监督管理部门应当把好药品经营企业登记与注销的关口，既不能让存在禁业限制的个人违反规定进入药品行业，也不能让存在违法行为的药品经营企业通过注销营业执照的方式逃避责任。

编写人：湖北省松滋市人民法院 邓姣华

2 接受转送的行政复议机关对不当转送的复议申请负有依法处理的法定职责

——八××公司诉××市人民政府不履行行政复议法定职责案

案件基本信息

1.裁判书字号

（2020）云26行初12号行政裁定书

2.案由：不履行行政复议法定职责纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：八××公司

被告（被上诉人）：××市人民政府（以下简称市政府）

基本案情

2018年7月4日，××市城市管理综合行政执法局向八××公司送达《责令改正通知书》，认为八××公司养殖场内建盖的彩钢瓦圈舍属于临时建设，应当拆除，责令八××公司于2018年7月30日前拆除相关建筑并恢复原貌。2018年7月19日，××市××街道办事处向八××公司送达《××市畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁协议书》，协议要求八××公司于2018年8月20日前将养殖场全部关闭搬迁。2018年9月4日、9月29日，八××公司养殖场内的圈舍被强制拆除。

2018年11月3日，八××公司对××市××街道办事处等部门联合对其养殖场圈舍进行强制拆除的行为不服，以市政府为被申请人，向××自治州人民政府（以下简称州政府）申请行政复议。2018年11月20日，八××公司根据州政府的要求补交相关材料。2018年11月21日，州政府向八××公司和市政府送达《行政复议申请转送函》，认为该行政复议应当向市政府提出，将其提出的行政复议申请等相关材料转送至市政府处。但自八××公司收到转送函至复议期限届满，市政府一直未作出任何处理。八××公司遂起诉请求判决确认市政府不履行行政复议法定职责违法，判令市政府履行行政复议法定职责。

案件焦点

接受转送的行政复议机关对不当转送的行政复议申请是否负有依法处理的法定职责。

法院裁判要旨

一审法院经审理认为：行政复议是一种依申请而不是依职权主动履行的行政行为，八××公司起诉市政府不履行行政复议法定职责，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定提供其向市政府提出申请的证据。但本案中八××公司没有提供向市政府提出申请的证据。八××公司向州政府提交的《行政复议申请书》和州政府《行政复议申请转送函》不能视为市政府收到或者受理八××公司的行政复议申请的证据，因为市政府不能兼具“被申请人”和“复议机关”双重身份。

一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定，裁定如下：

驳回八××公司的起诉。

八××公司上诉称，其已经提出行政复议申请，且经州政府转送至市政府处。市政府在复议期限内未作出任何答复，依法应视为受理。

市政府辩称，八××公司未向其提出行政复议申请。《行政复议申请转送函》只能作为上级机关业务部门对下级机关的业务指导或告知，不能作为市政府已收到或受理行政复议申请的证据。州政府不是县级地方人民政府，不能适用行政复议转送程序，转送行为不当。市政府是“被申请人”，对行政复议无权履行行政复议法定职责。

二审法院经审理认为：《中华人民共和国行政复议法》（本案以下简称《行政复议法》）第十七条第一款明确了行政复议机关收到行政复议申请后应当针对具体情况履行职责；第十八条规定接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。据此，接受转送的行政复议机关无权判断转送是否不当、无权决定转送不当不予办理，而应当遵循依法行政原则，依照《行政复议法》第十七条的规定对转来的行政复议申请作出相应处理。因此，接受转送的行政复议机关负有依法主动作出处理的法定职责。八××公司提交的起诉材料能够证实，市政府收到州政府的转送后，并未在法定期限内作出相应处理。故八××公司的起诉符合起诉条件，一审裁定驳回起诉适用法律错误，应予纠正。

二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：

一、撤销一审裁定；

二、指令一审法院继续审理。

在继续审理的过程中，八××公司提出书面申请，要求撤回本案的起诉。一审法院经审理认为：八××公司的撤诉申请是其真实意思表示，不违反法律规定，也未损害公共利益和他人的合法权益，应当准许。

一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定，裁定如下：

准许八××公司撤回起诉。

法官后语

《行政复议法》第十五条、第十七条、第十八条确立的行政复议转送处理制度主要包括三个方面内容：第一，只有县级地方人民政府有权对第十五条第一款规定的五种情形进行转送。第二，接受转送的行政复议机关应依法办理，不得拒绝。第三，接受转送的行政复议机关收到转来的行政复议申请后，应当依照《行政复议法》第十七条的规定处理，即在五日内进行审查，对不符合该法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合该法规定，但不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

因此，接受转送的行政复议机关负有主动对转送来的行政复议申请作出处理的法定职责。该职责的履行不以复议申请人再行向其直接提出复议申请为前提条件。接受转送的行政复议机关对于转送存在的问题可以通过其他有效途径同转送机关进行沟通，但无权因为转送不当就拒绝履行对转来的复议申请依法处理的法定职责。该裁判要旨的形成有三个方面的理由。

首先，根据行政法原则，“法无授权即禁止”。如前所述，法律规范并未授权接受转送的行政复议机关对转送行为进行合法性与合理性的判断，并据此作为或者不作为。受转送的行政复议机关依法必须处理转来的行政复议申请。该裁判要旨符合法律规定，满足合法性的要求。

其次，即便转送不当，根据现有法律规定也有足够的制度安排指引接受转送的行政复议机关对转来的复议申请进行处理。除前述《行政复议法》第十七条外，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条规定，申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人；第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正，补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。可见，要求接受转送的行政复议机关进行处理并未强人所难。该裁判要旨符合客观实际，满足合理性的要求。

最后，如果接受转送的行政复议机关因为转送不当就可以拒绝处理，则行政复议制度可能被完全架空。如本案中，经过州政府违法转送和市政府不履行法定职责，一个行政复议申请被完全排除在复议制度之外。该裁判要旨符合立法目的，满足合目的性的要求。

需要说明的是，本案中因州政府并非一方当事人，针对其违法转送行为，二审法院向州政府发出司法建议书指出：建议州政府严格遵循依法行政原则，严格按照行政复议法律规定处理复议申请，严格把握行政复议转送制度的适用条件，积极发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用，切实保障公民、法人和其他组织合法权益，有效监督和指导辖区内行政机关依法行使职权。

编写人：云南省高级人民法院 陈璐

3 行政机关应对当事人履职申请作出针对性处理

——××集团有限公司诉××市工商行政管理局、××市人民政府不履行法定职责及行政复议案

案件基本信息

1.裁判书字号

（2018）鲁02行终366号行政判决书

2.案由：不履行法定职责及行政复议纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：××集团有限公司

被告（被上诉人）：××市工商行政管理局、××市人民政府

第三人：青岛××宜家经贸有限公司

基本案情

原告××集团有限公司成立于1983年7月6日，由北京市工商行政管理局核准登记。1991年，根据对外经济贸易部〔1991〕外经贸人编函字第1262号文件批复，同意原告使用“××”作为公司的简称及所属子公司的字号。原告注册商标“××”于2005年被原国家工商总局商标局认定为驰名商标。

2015年8月28日，××市工商行政管理局作出《企业名称预先核准通知书》，核准第三人青岛××宜家经贸有限公司企业名称。2015年9月14日，××市××区市场监督管理局为第三人办理设立登记。

2016年10月，××集团有限公司委托某律师事务所向××市工商行政管理局提交《关于纠正青岛××宜家经贸有限公司企业名称的申请》，认为青岛××宜家经贸有限公司将“××”作为字号登记为企业名称的行为损害了××集团有限公司的合法权益，已构成不正当竞争，青岛××宜家经贸有限公司已登记的企业名称属于不适宜的企业名称，请求××市工商行政管理局纠正该公司的企业名称。2016年10月27日，××市工商行政管理局将上述函件发送至青岛××宜家经贸有限公司。2016年11月17日，青岛××宜家经贸有限公司作出《关于××宜家企业名称登记说明》，称其名称完全符合《企业名称登记管理规定》和《企业名称登记管理实施办法》，其所有行为没有对××集团带来任何负面影响，且“××”和“××宜家”一看就是完全不同的品牌和个体，主要还是以后面或前面带有不同的字样来区别。2017年4月18日，××市工商行政管理局向××集团有限公司作出《回复函》。2017年4月19日，××市工商行政管理局将××集团有限公司投诉青岛××宜家经贸有限公司不正当竞争行为转交××市××区市场监督管理局办理。××集团有限公司不服，提起行政复议。2017年8月25日，××市人民政府作出行政复议决定书予以维持。××集团有限公司不服，提起行政诉讼。

案件焦点

1.××集团有限公司申请××市工商行政管理局履行的是何种职责、是如何申请的；2.××市工商行政管理局是否具有该职责；3.××市工商行政管理局是否依法履行了法定职责。

法院裁判要旨

一审法院经审理认为：第三人的字号为“××宜家”，原告的字号和商标均为“××”，二者不完全相同，也不必然导致混淆，且第三人系原告旗下公司即××产的经销商，第三人与原告旗下公司存在合作关系且经营主体得到认可，故不宜认定第三人名称为不适宜名称。但被告××市工商行政管理局作出的答复未对原告投诉事项作出正面回答，对这一问题予以指正。原告如有新证据证明第三人企业名称不适宜可另行主张。故判决：

驳回原告××集团有限公司的诉讼请求。

××集团有限公司不服一审判决，提起上诉，二审法院审理查明的事实与一审相同。二审认为：本案系上诉人起诉不履行法定职责及行政复议案，根据《企业名称登记管理规定》《企业名称登记管理实施办法》等，对已登记注册的不适宜的企业名称，任何单位和个人均可以要求登记主管机关予以纠正，并且上述规定还明确了履行该职责的程序规定。上诉人通过律师函方式明确提出《关于纠正青岛××宜家经贸有限公司企业名称的申请》，其要求行政机关履行的是纠正不适宜的企业名称的法定职责。××市工商行政管理局作为原审第三人企业名称的核准登记机关，具有处理企业名称争议的法定职权，但是，该局受理上诉人申请之后，未就上诉人提起的争议进行核实和调查就作出回复函，且回复中仅对原审第三人企业名称核准登记过程中提交的注册登记材料是否齐全、是否符合形式要件方面作出说明，并未对企业名称在使用中是否对公众造成欺骗或者误解，是否属于不适宜的名称进行判断处理，故不能作为其已经依法履行处理企业名称争议法定职责的依据。据此，二审法院判决：

一、撤销（2017）鲁0202行初230号行政判决；

二、撤销××市人民政府2017年8月25日作出的×政复决字〔2017〕280号《行政复议决定书》；

三、责令被上诉人××市工商行政管理局针对上诉人提出的纠正企业名称申请在法定期限内依法作出处理决定。

法官后语

一、企业名称等产权应依法平等保护

加强产权保护，实现产权有效激励，尊重市场作用和企业主体地位，释放市场经济活力，是“放管服”改革的一个重要内容。为维护交易安全和交易秩序，企业名称作为我国产权的组成部分，应予以保护，尤其是知名企业名称，应加大产权保护力度，促进企业和市场的健康稳定发展。

具体到本案，《企业名称登记管理规定》第六条规定，企业名称由行政区划名称、字号、行业或者经营特点、组织形式组成。跨省、自治区、直辖市经营的企业，其名称可以不含行政区划名称；跨行业综合经营的企业，其名称可以不含行业或者经营特点。被上诉人××市工商行政管理局受理上诉人申请期间所应当适用的1993年《中华人民共和国反不正当竞争法》第五条规定，经营者不得采用下列不正当手段从事市场交易，损害竞争对手：……（三）擅自使用他人的企业名称或者姓名，引人误认为是他人的商品；……《最高人民法院关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第六条第一款规定，具有一定的市场知名度、为相关公众所知悉的企业名称中的字号，可以认定为《中华人民共和国反不正当竞争法》第五条第三项规定的“企业名称”。《中华人民共和国反不正当竞争法》第六条规定，经营者不得实施下列混淆行为，引人误认为是他人商品或者与他人存在特定联系：……（二）擅自使用他人有一定影响的企业名称（包括简称、字号等）、社会组织名称（包括简称等）、姓名（包括笔名、艺名、译名等）；……据此，本案××集团有限公司作为国内知名央企，其企业名称经过长期使用和宣传，在国内外具有较高市场知名度、为相关公众所知悉，依法应当受到保护。

二、行政机关应对当事人申请事项作出有针对性的履职处理

《企业名称登记管理实施办法》第四十一条规定：“已经登记注册的企业名称，在使用中对公众造成欺骗或者误解的，或者损害他人合法权益的，应当认定为不适宜的企业名称予以纠正。”第四十四条规定：“工商行政管理机关受理企业名称争议后，应当按以下程序在6个月内作出处理：（一）查证申请人和被申请人企业名称登记注册的情况；（二）调查核实申请人提交的材料和有关争议的情况；（三）将有关名称争议情况书面告知被申请人，要求被申请人在1个月内对争议问题提交书面意见；（四）依据保护工业产权的原则和企业名称登记管理的有关规定作出处理。”可见，被上诉人××市工商行政管理局作为处理企业名称争议的法定机关，具有依照上述程序规定履行该职责的法定义务。

然而，现有证据表明，被上诉人××市工商行政管理局在受理上诉人申请之后，仅调取了原审第三人企业名称登记情况、就上诉人申请情况向原审第三人发函并收到该公司回复，就作出《关于××集团有限公司申请纠正青岛××宜家经贸有限公司名称有关情况的回复函》，其回避企业争议焦点，作出的含糊其词的回复，不能作为其依法履职的依据。被上诉人××市工商行政管理局作为企业名称登记主管机关，应依法履职，加大产权保护力度，以营造全社会重视和支持产权保护的良好氛围，塑造公平竞争、诚信经营的营商环境。原审判决查明事实清楚，但认定意见不当，依法应予改判。

因此，通过该案我们可以明确：行政机关收到当事人履职申请后，应结合其法定职责依法作出有针对性的处理，以切实履行职责。裁判中应结合具体案情和相关法律规定，对行政机关行为进行甄别判断，对于回避当事人履职申请争议焦点仅进行简单的回复行为，不能视为已经依法履行职责，应判决重新处理当事人申请，平等对待各方，依法履职。

编写人：山东省青岛市中级人民法院 刘英 刘力铭

（二）履责时限

4 行政机关超过合理期限不履行职责构成行政不作为

——蒋某星诉××市城市管理行政执法局要求履行法定职责案

案件基本信息

1.裁判书字号

（2017）苏02行终246号行政判决书

2.案由：要求履行法定职责纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：蒋某星

被告（被上诉人）：××市城市管理行政执法局

第三人（二审第三人）：王某英

基本案情

蒋某星系××市×××村×幢3号房屋（以下简称3号房屋）的现产权人，房屋东面相邻的×幢2号房屋（以下简称2号房屋）产权人为王某英的儿子夏某东，两家房屋之间原有一通道相隔，南面均有一个院子。蒋某星购买该房屋前，2号房屋实际居住人王某英在通道内、2号房屋南面院内进行了搭建。蒋某星购买上述3号房屋后，于2014年12月起向××市城市管理行政执法局（以下简称××城管局）投诉反映上述2号房屋的违法建设情况，要求予以查处。2015年11月27日，××城管局作出行政处罚决定书，认定王某英上述搭建建（构）筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十四条[3]第一款规定，构成了《城乡规划法》第六十四条所指的未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，并认定王某英已自行拆除了通道内南面搭建的阳光房，同时限王某英在收到本决定书之日起7日内拆除通道内北面和南面院内的建（构）筑物及其他工程建设。

××城管局作出上述行政处罚决定书后，王某英未履行。2016年5月12日，××城管局作出×城执强拆决字（2015）第2001号行政强制拆除决定书，决定强制拆除涉案2号房屋西侧通道内北面和2号房屋南面院内全部违法建设及其他工程建设，强制执行的方式和时间规定为上述行政处罚决定送达之日起届满六个月后。2016年10月14日，××城管局将涉案2号房屋院内南面与合法建设相连接的二楼阳光房予以强制拆除，在该房屋南面搭建的一层建筑物及西侧与3号房屋相邻的通道内北面搭建的建筑物未予拆除。蒋某星起诉至法院，请求判令××城管局继续履行法定职责，立即拆除违法建设，排除妨碍，恢复原状；判令××城管局赔偿蒋某星损失11万元、承担本案诉讼费用。本案一审审理中，××城管局于2017年3月30日作出行政强制中止执行决定书，决定对上述×城执强拆决字（2015）第2001号行政强制拆除决定书中尚未拆除的部分中止执行。

案件焦点

在法律法规及行政规章对于城建管理机关作出行政强制拆除决定后应在多长时间内实施没有明确规定的情况下，××城管局未及时履行拆除职责是否构成行政不作为，是否应承担赔偿责任。

法院裁判要旨

一审法院经审理认为：××城管局对王某英违法建设作出行政强制拆除决定书后应在多长时间内实施拆除行为，法律法规并无明确强制性规定，故××城管局有权决定实施强制拆除行为的具体时间，但根据行政程序正当原则，××城管局作为行政机关应在合理期限内实施强制拆除的行为，如遇有《中华人民共和国行政强制法》第三十九条第一款规定的情形之一的，应及时作出中止执行的决定，并待中止执行情形消失后恢复执行。本案中，××城管局于2016年5月12日作出的行政强制拆除决定书中对强制执行的时间定为行政处罚决定送达之日起届满六个月后，强制执行的时间实际未予具体明确。××城管局于2016年10月拆除了部分建筑，剩余部分一直未予拆除，故××城管局存在怠于履行法定职责的情形。关于××城管局在本案审理期间作出的中止执行决定的合法性，与本案不属同一法律关系，本案不予理涉。关于蒋某星提出的行政赔偿的诉讼请求，根据相关规定，蒋某星应就其主张的行政赔偿的损失提供相应的证据，且其损失与××城管局的行政行为须存在直接的因果关系，即必须是××城管局的行政行为或在行使职权中造成的。蒋某星在本案中提出的行政赔偿请求，无相应的事实根据，不予支持。

一审人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，作出如下判决：

一、确认××城管局怠于履行法定职责的行为违法；

二、驳回蒋某星的其他诉讼请求。

蒋某星不服一审判决，提出上诉。二审法院经审理认为：蒋某星就实体部分的上诉缺乏事实和法律依据，不予采纳。原审判决认定事实清楚，对实体问题的处理亦无不当，应予维持。

二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出如下判决：

驳回上诉，维持原判。

法官后语

行政机关超过合理期限未履责属于行政行为程序不当。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的撤销判决适用情形中增设了“明显不当”，表明行政诉讼法的司法审查原则在一定程度上拓展到了合理性审查。对于程序明显不当的行政行为的把握主要考虑在法律没有规定行政行为的履行期限、方式等情况下，行政行为显然超出了合理的期限、方式，导致行政相对人或利害关系人的利益受损。表现在不作为领域，程序上的明显不当会导致法院作出确认违法判决或者履行判决。我国现有的法律法规和行政规章等对于城建行政机关作出行政强制拆除决定后应在多长时间内实施确无明确规定，但这并不意味着行政机关可以无限期地拖延履行，而应根据程序正当和效率的原则把握合理期限，及时履行法定职责。本案中，××城管局于2016年5月12日作出行政强制拆除决定书，于2016年10月拆除了一部分，剩余部分一直未予拆除，且在蒋某星起诉后五个月方作出中止执行的决定，故可以认定××城管局未在合理期限内履行法定职责，程序上明显不当，构成行政不作为。

诉讼过程中产生新的行政行为，不宜一并审理。《中华人民共和国行政强制法》第三十九条规定了在特定情形下，行政机关可以中止执行，待中止情形消失后恢复执行。本案中，××城管局在一审审理过程中作出行政强制中止执行决定书，决定对行政强制拆除决定书中尚未拆除的部分中止执行，蒋某星提出应当在本案中对该中止执行决定书进行一并审理。因中止执行决定的合法性与本案要求履行法定职责分属不同的法律关系，属于两个行政行为，故在本案中一并审理并无依据。同时，××城管局在作出中止执行决定后何时恢复执行属于其行政职权范围，法院无法确定××城管局强制拆除的履责期限，故对于蒋某星要求立即拆除违法建设的诉讼请求不予支持，仅确认××城管局怠于履行法定职责的行为违法。

行政行为违法并不必然导致产生行政赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，行政赔偿诉讼中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。不同于行政诉讼中被告举证的一般原则，在行政赔偿诉讼中，原告应对其主张的赔偿数额承担举证责任，且该损失限于违法行政行为所造成的直接损失。本案中，蒋某星虽主张11万元的租金损失，但并未提供证据予以证实该直接损失的存在，故对于其一并提出的赔偿请求不予支持。

编写人：江苏省无锡市中级人民法院 崔晓萌

5 法定期限内无法作出行政处理决定并于期限届满后履行告知义务的行为违法

——奥×公司诉××市××区公安局××派出所不履行治安管理法定职责案

案件基本信息

1.裁判书字号

（2016）渝01行终798号行政判决书

2.案由：不履行治安管理法定职责纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：奥×公司

被告（被上诉人）：××市××区公安局××派出所

基本案情

×圣建设开发集团有限公司与原告奥×公司存在租赁合同纠纷。2016年3月1日，×圣建设开发集团有限公司（以下简称×圣公司）员工驾驶车辆将奥×公司进出口堵塞。奥×公司员工报警后，被告××市××区公安局××派出所（以下简称××派出所）随即出警并受理该治安案件。在作了相应调查后，××派出所于3月8日作出了××行终字〔2016〕第1号《终止案件调查决定书》。奥×公司对上述《终止案件调查决定书》不服，向××市××区公安局（以下简称××区公安局）申请行政复议，××区公安局于2016年3月31日作出×××复决字〔2016〕1号《行政复议决定书》，撤销了××派出所作出的××行终字〔2016〕第1号终止案件调查决定书。

4月26日，××派出所依据《公安机关办理行政案件程序规定》（2014年修订）第一百四十一条[4]延长了三十日办案期限。在开展相应调查后，××派出所认为，本案所涉治安案件符合《公安机关办理行政案件程序规定》（2014年修订）第一百四十一条第三款规定：“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。”遂于5月26日作出了案件办理情况告知书，主要内容为告知奥×公司，因梅某等人已从×圣公司辞职等客观原因，造成本案在法定期限内无法作出处理，公安机关将继续调查取证，及时依法作出处理。

5月3日，奥×公司认为××派出所对报警未作处理，向××市××区人民法院提起本案行政诉讼。一审诉讼过程中，奥×公司于2016年7月22日收到××派出所于7月21日寄出的落款时间为2016年5月26日的《案件办理情况告知书》。

案件焦点

因违反治安管理行为人梅某辞职的客观原因，××派出所无法在《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的期限内作出处理决定，在期限届满后告知被侵害人案件办理情况的，是否违法。

法院裁判要旨

一审法院经审理认为：本案被告××派出所作为公安派出所，有职责依法对发生在辖区内的治安案件进行调查处理。

根据法院查明的事实，2016年3月1日，被告××派出所接到奥×公司员工报警后随即出警并将其作为治安案件受理。2016年3月8日，被告针对上述治安案件作出了终止案件调查决定书。2016年3月31日，××区公安局撤销了被告作出的终止案件调查决定书后，被告继续对该案进行调查，向邓某、刘某仁、熊某等人作了询问，并开展了相应的调解工作。其间，×圣公司停放在原告经营场所门口的堵门车辆已全部挪开。在开展相应调查后，被告认为，本案所涉治安案件符合《公安机关办理行政案件程序规定》（2014年修订）第一百四十一条第三款规定：“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。”遂于2016年5月26日作出了案件办理情况告知书，告知奥×公司，因梅某等人已从×圣公司辞职等客观原因，造成本案在法定期限内无法作出处理，公安机关将继续调查取证，及时依法作出处理。2016年7月21日，被告通过挂号信向原告寄送了上述案件办理情况告知书，原告于2016年7月22日收到该告知书。由此可见，被告对本案所涉治安案件已经作了相应的调查和处理。

一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出如下判决：

驳回原告奥×公司的诉讼请求。

奥×公司持原审起诉意见提起上诉。二审法院经审理认为：××派出所于2016年3月1日接到奥×公司的报警，并作为治安行政案件予以受理。2016年3月31日，××区公安局以明显不当为由撤销了××派出所作出的××行终字（2016）第1号《终止案件调查决定书》，××派出所收到××区公安局作出的×××复决字（2016）1号《行政复议决定书》后，应当重新对该治安行政案件进行调查处理，并在法定期限内办结；如不能在法定期限内办结亦应当通过合理方式将不能办结的原因告知报警人。奥×公司于2016年5月3日向人民法院提起不履行法定职责行政诉讼之日，××派出所既未办结该治安行政案件，亦未将该案办理情况告知奥×公司，××派出所的行为已经构成行政不作为。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，人民法院经过审理，查明××派出所不履行法定职责的，本应判决××派出所在一定期限内履行。但××派出所对奥×公司2016年3月1日的报警已经作出《案件办理情况告知书》，奥×公司在二审庭审中陈述其于同年7月22日已收到该告知书，但坚持其上诉请求。

二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定，作出如下判决：

一、撤销（2016）渝0111行初42号行政判决；

二、确认被上诉人××市××区公安局××派出所对上诉人奥×公司2016年3月1日的报警行为不履行治安管理法定职责的行为违法。

法官后语

本案的焦点问题是公安机关在办理治安案件中，若因违反治安管理行为人辞职，无法在期限内作出处理决定，是否应在期限届满前告知被侵害人？笔者认为，答案应是肯定的。

一、法定期限内因客观原因无法作出行政处理决定的，公安机关应遵循正当程序要求履行说明告知义务

正当程序是最低限度的程序正义，即使相关法律规范没有规定，行政机关为具体行政行为时也应遵循正当程序要求，履行法定的告知义务。针对公安机关治安案件办理中的说明告知义务，《公安机关办理行政案件程序规定》（2020年修正）（以下简称规定）第一百六十五条第三款规定：“对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。”可见，因违法行为人不明或者逃跑而无法到案等客观原因，导致公安机关无法在法定期限内结案的，公安机关有向被侵害人说明告知的义务。本案中，××派出所无法在法定期限内办结该治安案件，非其故意或疏于履行法定职责，而是因为违反治安管理行为人梅某辞职，不能归案所致。具言之，梅某的辞职行为虽不能为规定中的“逃跑”涵摄，但丰富了“等”的内涵，亦构成了阻却公安机关法定期限内作出行政处理决定的客观缘由。在履行了告知义务之后，公安机关应继续调查，及时依法作出相应处理决定。

二、公安机关应在法定期限届满前履行说明告知义务

前述规定虽明确了公安机关延期办理治安案件的，有向被侵害人说明告知之义务，但何时告知，规定没有给出答案。规则不明，导致司法实践中对履行告知义务的期限认识不一，有观点认为只要公安机关继续履行调查取证职责，该说明告知义务就可以随时履行，是否超过法定期限在所不论。但笔者认为，应在期限届满前履行该告知义务。其一，依目的解释，该条款是为了解决公安机关在法定期限内无法作出行政处理决定的特殊规定，已经超出了一般情形的范畴，特殊规定当然不能再行扩大适用，并且应当严格审查公安机关不能办结的事由以及说明告知义务的履行期限。其二，从体系解释的统一性出发，既然法律明确要求公安机关一般应当在法定期限内办结治安案件，作为细化与完善不能在法定期限内办结特殊规定的部门规章，只能是在上位法的框架内进行细化，在法定期限届满前告知无法办结的原因，以保护行政相对人程序权益。本案中，××派出所在奥×公司向人民法院提起不履行法定职责行政诉讼之日，既未办结该治安行政案件，亦未将该案延长期限情况告知，构成行政不作为。

因此，公安机关在办理治安案件中因违反治安管理行为人辞职等客观原因，无法在《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的期限内作出处理决定的，应当在期限届满前告知被侵害人，否则将因未及时履责被确认违法。

笔者认为，本案的良好示范意义在于从个案出发，一方面丰富了公安机关情况告知义务的前提即“客观原因”的内涵，发挥了漏洞填补的功效，另一方面以行政裁判方式明确行政机关依法行政不仅指实体合法，而且要及时履责。否则，一个违反法定期限的行政行为，即使实体内容完全合法，也会因迟到而被贴上违法的标签。

编写人：重庆市第一中级人民法院 马金明 王坤

（三）不当履责

6 行政机关拒收信件可认定为拒绝履行法定职责

——董某瑞诉×××派出所不履行法定职责案

案件基本信息

1.裁判书字号

（2016）京0106行初290号行政判决书

2.案由：不履行法定职责纠纷

3.当事人

原告：董某瑞

被告：×××派出所

基本案情

2016年8月10日，董某瑞通过EMS向×××派出所邮寄《调取办案信息申请表》。EMS快递单上载明编号为104254161××××，寄件人为董某瑞，收件人为办公室，单位名称为××公安分局×××派出所，单位地址为××市××区×××三里×号楼，内件品名为《调取办案信息申请表》。编号为104254161××××邮件全程跟踪查询结果显示：2016年8月12日07时44分21秒未妥投，未妥投原因为收件人不在指定地址，下一步动作是退回寄件人。特快专递邮件再投、改退批条显示改退原因为值班人员拒收。2016年8月13日，该邮件退回董某瑞，董某瑞认为×××派出所未履行法定职责。

案件焦点

1.如何认定派出所值班人员拒收信件行为的性质；2.派出所值班人员直接拒收信件是否构成不履行法定职责。

法院裁判要旨

法院经审理认为：×××派出所作为具有一定行政管理职责的行政机关，具有接收公民、法人或者其他组织寄送的邮件，并根据邮件内容作出相应处理的法定职责。本案中，董某瑞向×××派出所寄送内件品名为《调取办案信息申请表》的邮件，×××派出所直接拒绝接收不当，本案审理中×××派出所已经知晓董某瑞的申请内容，其应履行进一步处理的职责。

法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条[5]之规定，作出如下判决：

责令被告×××派出所于本判决生效之日起七日内对原告董某瑞于2016年8月10日提出的《调取办案信息申请表》的申请作出处理。

法官后语

一、派出所值班人员拒收信件行为的性质

行政诉讼受案的前提是争议行为属于行政行为，根据行政诉讼法和相关司法解释的规定，构成行政行为须同时具备以下要件：1.主体是行政机关，或是法律、法规、规章授权的非行政机关组织；2.必须是行政主体在行政管理活动中行使行政职权的行为；3.必须针对特定人、特定的具体事项；4.必须是对相对人的权利义务产生法律影响的行为。

本案中，×××派出所值班人员拒收信件的行为符合上述要件，属于行政行为，理由如下：1.特快专递邮件再投、改退批条显示改退原因为×××派出所值班人员拒收，派出所值班人员在工作时间、工作场合作出的与工作职责相关的行为，其行为后果应由派出所承担；2.×××派出所值班人员拒收的是原告这一特定相对人邮寄的特定信件，符合上述第3项要件；3.依法履行职责、行使行政管理职能是行政机关的本职工作。对行政管理职能的外延应作宽泛理解，与行使行政管理职能相关的辅助性、预备性的工作也应被纳入。派出所作为公安机关派出机构，接收当事人的信件系其为行使管理职能所做的预备性、辅助性工作，应属派出所行使行政管理职能的行为；4.对相对人的权利义务产生法律影响的行为是指行政主体作出的行为一旦生效，将会导致行政相对人在法律上的权利义务增加、减少或者无法取得某种权利，使得合法权益得不到应有的保护，而且通过民事诉讼或者刑事诉讼的途径无法解决。本案中，原告为满足知情权，以信件形式向被告寄送《调取办案信息申请表》，被告拒绝接收信件，该行为的直接后果是原告的申请事项将不可能被纳入被告履行行政管理职责的相关范畴，原告的权益将得不到应有的保护。因此，×××派出所拒收信件的行为是对原告的权利义务产生了法律影响的行为，具有明显的外部法律效果。

综上所述，被告拒收原告信件的行为应属作为行政机关的被告针对原告这一特定的相对人，就原告履责申请作出的对原告的权利产生一定影响的行为，属行政行为，具有可诉性。

二、派出所值班人员直接拒收信件构成不履行法定职责

行政机关拒收信件是否构成不履行法定职责，应从以下几个方面进行考量：一是原告是否向被告提出过申请；二是被告就原告申请事项是否负有相应的法定职责和义务；三是被告是否具备履行职责的条件；四是被告是否存在不履行法定职责的行为。本案在审查×××派出所是否存在不履行法定职责情形时也主要围绕以上四个方面展开。

1.原告已向被告提出履责申请。依据行政诉讼法的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，除被告应当依职权主动履行法定职责和原告因正当理由不能提供证据的，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，从原告提供的EMS快递单、邮件再投、改退批条及邮件全程跟踪查询结果可知，原告已通过邮寄方式向被告送达《调取办案信息申请表》。

2.被告就原告申请事项负有相应的法定职责和义务。行政机关在履行行政职能时，应尽到合理的注意义务，该合理注意义务作为一种附随义务，是比例原则在行政法中的具体适用，同时也是高效便民原则的体现。本案审理中，被告主张原告向其邮寄的《调取办案信息申请表》属于政府信息公开申请，应向××市公安局××分局提出申请，被告不负有信息公开的法定职责，其拒收信件行为不属于不履行法定职责。笔者认为，在被告未拆封邮件的情况下，仅从邮件信封显示的信息不能准确判断原告申请事项是否属于政府信息公开申请。被告作为公安机关的派出机构，其在收到原告邮寄的信件后，出于为当事人提供便利及保护其知情权的需要，应当及时作出处理，对不属于其职责范围的事项，基于行政机关内部工作流程及分工，亦应及时向其他负责处理该事项的部门进行转交。

3.被告具备履行职责的条件。对于依申请的行政行为，当事人一旦提出申请，行政机关的作为义务便已具体化。本案中，被告收到原告邮寄的信件后，针对原告的申请事项作出相应处理的义务就已经具体化，具备了履行职责的条件。

4.被告存在不履行法定职责的行为。行政机关在履行职能时应尽的合理的注意义务要求其在处理当事人申请时需要采取必要的措施和手段，如果未履行必要的附随义务，应视为行政机关未尽到合理的注意义务，构成实质上的不履行法定职责。本案中，从原告提供的邮件再投、改退批条及邮件全程跟踪查询结果等证据可以看出，被告在收到原告邮寄的信件后未进行拆封查看便拒绝接收，该拒收信件的行为应认定为不履行法定职责。

综上所述，公民、法人或者其他组织以邮寄信件的方式向负有相应职责的行政机关提出履责申请，该行政机关应尽到必要合理的注意义务，履行相应的职责，其直接拒绝接收信件的行为既缺乏相应的法律依据，也不符合合理的行政原则，应认定为不履行法定职责。

编写人：北京市丰台区人民法院 郑文静 王培松

7 形式履责亦有可能构成行政不作为

——曹淑某诉××市××区××镇人民政府不履行监督村务公开法定职责案

案件基本信息

1.裁判书字号

（2016）京03行终122号行政判决书

2.案由：不履行监督村务公开法定职责纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：曹淑某

被告（被上诉人）：××市××区××镇人民政府（以下简称××镇政府）

基本案情

曹淑某系××市××区××镇×××村居民。2015年5月8日，曹淑某向××镇政府邮寄《责令申请书》，请求××镇政府查处×××村委会未进行村务公开的不作为违法行为，责令×××村委会向原告公开其申请的“村委会就紧邻村南何某明鱼塘以南土地与承包人签订的土地承包合同及本村村民会议成员或村民代表同意签订本合同的证明文件”等九项文件，并要求××镇政府将责令×××村委会公开上述文件的进展情况书面告知原告。2015年5月9日，××镇政府收到原告邮寄的《责令申请书》。同年5月28日，××镇政府工作人员到×××村委会对村干部就曹淑某所申请事项进行调查核实。6月29日，××镇政府作出《村务公开处理决定》，建议×××村委会根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，结合曹淑某的申请，妥善处理曹淑某的申请事项，并提出如下处理决定：“一、申请人曹淑某申请的事项属于村务公开内容的，应依法予以公开；对于不属于村务公开事项的，应当给予申请人曹淑某明确的答复。二、申请人曹淑某申请的事项属于村务公开内容的，村委会应当在收到本处理意见之日起15个工作日内依法进行村务公开，并通知申请人曹淑某村务公开的时间和公开的地点。同时将公开的事项及公开的时间、地点书面报镇政府。”××镇政府于6月30日向×××村委会送达上述处理决定。7月20日，××镇政府工作人员再次到×××村委会了解曹淑某申请公开事项的进展情况。曹淑某认为××镇政府在收到其《责令申请书》后，没有给过其答复，且×××村委会至今没有向其公开其申请的事项，故诉至法院，请求判决确认被告未责令×××村委会进行村务公开的不作为行为违法，并判令被告履行法定职责，即调查核实×××村委会不公开村务信息的违法行为且责令×××村委会向原告进行村务公开。

案件焦点

××镇政府是否依法履行了监督村务公开的法定职责。

法院裁判要旨

一审法院经审理认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条[6]规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”据此，××镇政府依法具有督促×××村委会进行村务公开的法定职责。本案中，××镇政府收到曹淑某的《责令申请书》后，到×××村委会进行调查核实，并作出《村务公开处理决定》，要求×××村委会依法妥善处理曹淑某的申请，后再次到×××村委会进行督促。××镇政府已履行了法定职责，不存在不作为的情形。曹淑某要求确认××镇政府不作为的行为违法并要求其履行法定职责的诉讼请求没有事实及法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告曹淑某的诉讼请求。

曹淑某持原审起诉意见提起上诉。二审法院经审理认为，××镇政府收到申请后，虽然开展了一些调查核实工作，作出相关《村务公开处理决定》，但《村务公开处理决定》对申请人曹淑某所提多项公开请求未予充分调查核实，未明确判断哪些事项属于应予公开的范围，履行监督职责缺乏约束力和执行性。故二审法院认为，××镇政府未充分、全面地履行前述法律规定中的法定职责，应予纠正。一审法院认定××镇政府已经履行了法定职责，不存在不作为的情形，并据此判决驳回曹淑某的诉讼请求属事实认定错误，应予撤销。曹淑某要求法院判令××镇政府履行法定职责的上诉请求具有事实和法律依据，二审法院应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项[7]之规定，判决：一、撤销（2015）平行初字第149号行政判决；二、责令××镇政府针对曹淑某的申请于本判决生效后六十日内继续履行调查核实并责令××市××区××镇×××村村民委员会村务公开的法定职责；三、驳回曹淑某的其他诉讼请求。

法官后语

一、形式履责有可能构成行政不作为

司法实践中常常会遇到行政主体形式作为而实质不作为的情形，即行政主体负有法定义务，也启动了行政程序，但在具有履行可能性的前提下并未实质性地履行法定义务。该行为最显著的特征是在外部形态上表现了积极作为，但在实质上并不符合法定职责的要求，产生的是不作为的实际效果，增加了司法审查过程中认定行政主体作为与否的难度。本案一、二审认定的不一致症结就在于此。

本案中，××镇政府依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定，负有依村民曹淑某的申请对其反映的事项进行调查核实以及责令×××村村委会公布相关村务的法定职责，在履行责令职责时，不应仅限于作出并送达《村务公开处理决定》，还应限定公开的合理期限并应跟进监督村委会对《村务公开处理决定》的执行情况，以实现公开的结果。××镇政府收到申请后，虽然开展了一些调查核实工作，作出《村务公开处理决定》，限定相应公开期限，形式上似乎已责令村委会公布有关村务信息，但《村务公开处理决定》却未明确具体内容，××镇政府的所谓履责行为未达到法律规定的“责令”程度，履行监督职责缺乏约束力和执行性，实际上构成未全面履行法定职责，从而导致×××村村委会到本案庭审时也未向曹淑某公开相关村务，客观上造成村民的知情权和监督权迟迟得不到落实。

二、对法院就义务之诉裁判方式的理解与执行

行政不作为判决的方式，实质上是由法院以判决形式促使行政主体承担起违法行为责任的方式。对于行政不作为的判决形式，现阶段法律和相关司法解释所规定的判决方式主要包括：履行判决、给付判决、确认违法判决、驳回诉讼请求的判决、赔偿判决等。对于不作为案件的判决应当根据原告不同诉讼请求作出适当判决。但在目前的司法实践中，法院作出的履行判决往往保持着较为谦抑的态度，未能明确指明行政主体履行义务的具体内容，不能满足行政相对人对于司法裁判的期待，对其权利的保障也存在欠缺，行政机关依然可以选择形式上的作为来回应法院判决确定的义务，甚至可能引起循环诉讼。

笔者认为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，如果原告提出的是履责之诉，要求被告实际履行法定职责的，经审查认为原告请求符合条件，被告履行有实际意义且在客观上能够履行的，可以直接宣告被告应当履行法定职责，并要求被告作出具有实际内容的履行判决。本案法院的生效判决及时全面回应原告的诉讼请求之关切，责令村委会限期公开村务信息，以裁判形式促进村务公开，切实维护广大村民知情权。行政机关应当按照生效判决主文判项中明确的履责内容及期限予以执行。但如果案件涉及的法律关系较为复杂，出于行政诉讼中司法权不过分干预行政权的基本法理，法院一般在判决主文中作出判令被告针对原告的请求重新作出处理的笼统性判项，并同时在裁判说理部分提示和引导行政机关依法开展相应行政行为，作出方向性或法律专业上的指示督促，尊重了行政机关的自由裁量权，为行政机关留有裁量空间以应对案件的实际情况。此时，行政机关可将裁判说理部分与判决主文相结合来理解和执行法院裁判。

此外，对于判决时被告已经不具有履行法定义务的可能性，或者强制履行判决会对原告造成不利后果的，原告可变更诉讼请求，提出确认违法附带赔偿之诉，判令确认被告不履责违法并赔偿相应损失。

编写人：北京市第三中级人民法院 杨旸

8 综合考虑相关案件事实认定是否构成不履行法定职责

——尹某宝诉××省国土资源厅、中华人民共和国国土资源部[8]不履行查处职责行政复议案

案件基本信息

1.裁判书字号

（2016）京0102行初1275号行政判决书

2.案由：不履行土地管理法定职责及行政复议纠纷

3.当事人

原告：尹某宝

被告：××省国土资源厅（以下简称××国土厅）、中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）

基本案情

2016年4月27日，被告××国土厅收到原告尹某宝提交的《依法履行法定职责申请书》，申请事项为：“依法履行法定职责，对位于××市××区×××村‘阳光大道’公路建设项目的违法用地行为进行查处。”2016年5月10日，××国土厅向××国土局出具《关于交办××区群众尹某宝信访事项的函》（皖国土资信函〔2016〕93号），记载内容为：“××国土局：近日，我厅收到××区群众尹某宝寄来《依法履行法定职责申请书》，要求对××区×××村阳光大道公路建设项目违法用地依法查处，现将信访事项交办你局，请认真调查核实，明确责任，依法妥善处理。调查处理情况于2016年6月10日前报省厅执法局。”

原告尹某宝认为被告××国土厅未履行针对其提起的履责查处申请内容构成不履行法定职责，并向被告国土部申请行政复议。2016年7月22日，国土部作出《行政复议通知书》后向××国土厅送达。2016年9月19日，被告国土部作出《行政复议通知书》，内容为：因情况复杂，将作出复议决定的期限延期至2016年10月20日前。后，被告国土部将该通知书向原告尹某宝送达。2016年9月29日，被告国土部作出被诉复议决定，认为依据《××省土地监察条例》第十八条，被申请人对申请人的请求事项没有查处的法定职责，并主动将申请人反映的“对位于××市××区×××村阳光大道公路建设项目的违法行为进行查处”问题交由××市国土资源局调查处理，于2016年2月29日结案。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，我部决定：“驳回申请人的行政复议申请……”

案件焦点

××国土厅未对申请予以答复的行为是否构成不履行法定职责。

法院裁判要旨

法院经审理认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第六条[9]的规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告；第六十六条[10]第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门[11]对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。据此，被告××国土厅具有原告尹某宝提出的涉案投诉举报事项的法定职责；依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告国土部具有作出被诉复议决定的法定职责。

法院注意到，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《××省土地监察条例》第十八条规定，省土地管理部门管辖全省行政区域内下列案件：（一）市人民政府（行署）及其土地管理部门非法批准占用土地的案件；（二）在全省范围内有重大影响的土地违法案件；（三）省人民政府和国家土地管理局交办的土地违法案件；第十九条规定，市（地）土地管理部门管辖本行政区域内的下列案件：（一）县（市）人民政府及其土地管理部门非法批准占用土地的案件；（二）在本行政区域内有重大影响的土地违法案件；（三）同级人民政府和上级土地管理部门交办的土地违法案件；第二十条规定，县（市）土地管理部门管辖本行政区域内的土地违法案件。同时法院注意到如下重要事实，2015年5月13日，原告尹某宝曾基于与本案涉案相同的事实与理由及申请履责内容向××国土局递交了《履行法定职责申请》，请求××国土局对××市×××村阳光大道公路建设项目用地进行查处。××国土局亦将相关申请内容转××区国土资源局进行查处。并亦向原告尹某宝出具复函告知了查处进程。××区国土资源局对相关责任单位已经进行了查处。为此，法院认为原告尹某宝要求被告××国土厅履行的查处事项实际已经履行完毕。且原告尹某宝因不服××国土局对其以本案查处申请相同的复函内容不服向被告××国土厅申请过复议，其对复议结果不服提起行政诉讼。为此，法院认为原告尹某宝提出的涉案查处申请内容已经行政程序予以解决，亦正在经过司法程序予以处理。故再次基于同样的事实与理由向被告××国土厅提出查处申请进而引发复议及诉讼程序亦已无实际意义。被告××国土厅将原告尹某宝的申请内容交由××国土局处理并无不当，但其存在的程序性瑕疵为，应告知原告尹某宝相关办理结果。但仅以此瑕疵显然不能认定被告××国土厅构成行政不作为。被告国土部的复议决定符合相关法律法规规定。原告尹某宝的诉讼请求缺乏事实及法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第四项之规定，判决如下：驳回原告尹某宝的诉讼请求。

法官后语

本案是一起普通的申请行政机关履责案件，但其特点在于尹某宝曾基于同一举报申请事项向被告××国土厅的下级单位××国土局申请查处，××国土局亦将申请查处事项转其下级单位××区国土资源局处理，××区国土资源局亦对申请查处事项履行了查处职责。尹某宝基于同一举报事项再次向××国土厅举报投诉要求查处，××国土厅认为其下级单位已经履行了查处职责，为此对于尹某宝的投诉举报事项未给予回应。

从行政不作为的构成要件看，行政不作为系当事人向有权履责机关提起履责申请，具有履责义务机关针对投诉举报申请事项未履行其依法应当履行的法定义务。从表象上看，××国土厅未对尹某宝的申请查处事项给予回应，可能构成不履责。但在本案中，本案的实际情形是：其一，××国土厅依据《中华人民共和国土地管理法》的规定制定了《××省土地监察条例》，规定了不同层级的土地行政管理机关的查处范围。针对本案涉案的投诉举报事项，亦不应当由××国土厅履行具体查处职责。其二，涉案的投诉举报事项实际已经××国土局转××区国土资源局查处完毕。为此，××国土厅已不具备履行查处职责的实际条件，且××国土厅确实将举报投诉事项转其下级单位××国土局核实，其亦不存在针对举报投诉事项的不处理不作为的情形。其三，本院认为××国土厅确实存在程序性瑕疵即应当对尹某宝的投诉举报事项给予回应（如电话告知或书面告知）。但，仅以其未给予尹某宝回应这一瑕疵就认定其构成行政不作为显然不能成立。本院认为，认定行政机关构成行政不作为需要综合考虑相关案件事实，为避免行政程序重复进行，在案件审理过程中需要对争议的申请履责事项及其相关履行的具体情形作出综合判断。

编写人：北京市西城区人民法院 刘丰

9 受理登记制度不完备，被诉行政机关构成不作为

——××矿业开发有限公司诉××市国土资源局等不履行法定职责案

案件基本信息

1.裁判书字号

（2017）青0104行初46号行政判决书

2.案由：不履行法定职责纠纷

3.当事人

原告：××矿业开发有限公司（以下简称××公司）

被告：××市国土资源局、××县国土资源局

基本案情

2010年6月18日，被告××市国土资源局发布采矿权挂牌出让公告，挂牌出让××县××乡××村大理岩矿的采矿权。2010年7月18日，案外人祁某银以780000元竞得××县××乡××村大理岩矿的采矿权。后祁某银注册成立原告××公司，经祁某银的申请将采矿权人变更为原告××公司。2011年1月11日，原告××公司与被告××市国土资源局签订《采矿权出让合同》，被告××市国土资源局向原告××公司颁发了《采矿许可证》，有效期为六年，自2011年1月11日起至2017年1月12日止。《采矿权出让合同》第十一条约定，根据《矿产资源开采登记管理办法》第七条第一款的规定，采矿许可证有效期满，需继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。

2016年10月8日，被告××市国土资源局向原告××公司作出通知，告知原告的采矿许可证即将到期，应在许可证有效期届满30日前，向××县国土资源局提出办理延续或注销登记手续的申请，逾期不办理有关手续的，将按照规定予以处罚。原告××公司的总经理王某龙于2016年12月2日签收该份通知。2017年4月10日，被告××市国土资源局发布《关于注销采矿许可证的公告》，因原告××公司的采矿许可证到期未申请延续，决定注销原告××公司的××县××乡××村大理岩矿的采矿许可证，要求采矿权人于公告发布之日起60日内到被告××市国土资源局申请采矿权注销登记手续，逾期未申请办理注销的，视为注销通知已送达并直接注销采矿权许可证。原告于2017年4月18日签收该份公告，后于2017年6月14日提起本案行政诉讼。因原告的起诉，被告××市国土资源局尚未注销原告的采矿许可证。

案涉采矿证延续登记的审批权属于被告××市国土资源局。依据××省国土资源厅发布的《采矿权延续审批的服务指南》的规定，采矿权延续审批的行政许可事项行使依据为《矿产资源开采登记管理办法》第七条；受理条件为年检合格；采矿权人应当在采矿许可证有效期届满前30日前，到登记管理机关办理延续登记手续；申办材料包括采矿权延续申请报告、采矿权延续申请登记书、州或县国土资源局关于采矿权人履行义务等情况及延续的审查意见等。依据2013年2月26日发布的×国土资〔2013〕73号《××省国土资源厅关于省级发证采矿权延续登记管理有关问题的通知》的规定，采矿许可证有效期届满前已经提交延续申请的，州、县国土资源部门应及时完成审查并向上一级国土资源部门出具初步审查意见，未能及时完成审查的，审查意见中需补充说明申请人提交申请时间和延误审查的原因。州、县审批采矿权延续登记管理可参照本通知要求执行。被告××市国土资源局依据上述规定，在原告的采矿许可证到期前，通知原告在采矿许可证有效期届满30日前向××县国土资源局提出办理延续或注销登记手续的申请，确定由被告××县国土资源局作出关于采矿权人履行义务等情况及延续的审查意见后，报送被告××市国土资源局审批。

被告××市国土资源局、××县国土资源局有相应的收文登记制度，收文登记记录包括各类采矿证延续申请，在被告××县国土资源局2016年2月至2017年2月的收文登记中，没有关于原告提交延续申请的收文登记记录。被告××县国土资源局辩称2017年2月春节后收到原告提交的采矿证延续申请，因为某些原因没有受理，所以未在收文登记本中记录。

案件焦点

原告××公司是否在《采矿许可证》有效期届满30日前提交了采矿证延续登记申请，二被告是否存在行政不作为。

法院裁判要旨

法院经审理认为：被告××县国土资源局受理采矿证延续申请的登记制度不完备，被告主张原告申请延续登记超过法定期限的理由不成立。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，被告××县国土资源局自认原告于2017年2月向被告××县国土资源局提交了采矿证延续申请，但在被告××县国土资源局2017年2月的收文登记中，并无原告提交采矿证延续申请的收文登记记录，且被告××县国土资源局在收到原告的延续申请后，没有出具收据或受理通知书，也没有对申请给予书面回复，因此，法院认为被告××县国土资源局受理采矿证延续申请的登记制度不完备，原告确实难以提交其向被告××县国土资源局申请履行法定职责的证据材料。现被告××县国土资源局认为原告未在采矿证有效期届满30日前提交延续申请，提交申请超过法定期限，应由被告××县国土资源局举证证明，但是被告××县国土资源局对此并无证据证实，应当承担举证不能的法律后果，故本院认为原告主张被告××县国土资源局不履行法定职责的理由成立。依据《中华人民共和国行政许可法》第四十三条“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定”的规定，被告××县国土资源局应当在本判决生效后20日内对原告的采矿证延续申请审查完毕，并报送被告××市国土资源局审批。

被告××市国土资源局虽依据《××省国土资源厅关于省级发证采矿权延续登记管理有关问题的通知》的规定，在采矿证有效期届满前通知原告依程序向被告××县国土资源局提交延续申请，但被告××市国土资源局作为该行政许可事项的审批机关和登记管理机关，对被告××县国土资源局受理采矿证延续申请负有监督职责，对被告××县国土资源局未履行法定职责的行为的法律后果承担责任。因此，被告××市国土资源局、××县国土资源局对原告提出的采矿证延续申请未及时作出处理的行为，属于行政不作为，原告主张二被告未履行法定职责的理由成立。依据《矿产资源开采登记管理办法》第六条第一款“登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人”的规定，被告××市国土资源局应当在本判决生效后40日内对原告的采矿证延续申请作出处理。

此外，原告申请采矿证延续是否符合条件以及被告××市国土资源局是否应为原告办理采矿证延续登记，属于二被告的行政职责审查范围，不宜由人民法院径行判决，故原告要求法院判决二被告限期办理采矿证延续登记的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第七十二条，《中华人民共和国许可法》第四十三条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，判决如下：

一、责令被告××县国土资源局在本判决生效之日起20日内对原告××矿业开发有限公司的《××县××乡××村大理岩矿的采矿证延续登记申请》作出审查意见并报送被告××市国土资源局审批，被告××市国土资源局在本判决生效之日起40日内对采矿证延续申请作出处理；

二、驳回原告××矿业开发有限公司的其他诉讼请求。

宣判后，双方均未上诉，判决已生效。

法官后语

本案是一起涉及环境资源的行政案件，审理争议焦点在于原告是否在法定期限内提出延续登记的申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，起诉行政机关不作为的案件的举证责任分配，要求原告应当提供其向被告提出申请的证据，同时该条有但书规定：“但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条前两款对此进一步规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（1）被告应当依职权主动履行法定职责的；（2）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。

因此，审理诉行政机关不履行法定职责的案件时，在审查原告是否提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料的同时，应一并审查被诉行政机关是否应当依职权主动履行职责，或者是否存在当事人因正当理由无法举证的情形。本案因被告行政机关的受理申请的登记制度不完备，行政相对人难以提交相应的证据，判令被告构成不作为，以此促使及监督行政许可机关完善相应的受理登记制度，依法履行法定职责。

编写人：青海省西宁市城西区人民法院 李成玲

注释

[1]本案依照《中华人民共和国药品管理法》（2015年4月24日修正）审理，该法于2019年8月26日进行第二次修订，并于2019年12月1日起施行。

[2]参见《“十三五”国家药品安全规划》，载中华人民共和国国家发展和改革委员会网站，

[3]本案适用的是当时有效的《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正），《中华人民共和国城乡规划法》2019年修改后，第四十四条、第六十四条内容没有变化。

[4]对应现行《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条，下同。

[5]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月6日发布，自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。本书案例均适用裁判时有效的法律规范，下文不再另作提示。本条对应现行《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条。

[6]本案适用的是当时有效的《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年修订），《中华人民共和国村民委员会组织法》2018年12月29日修改后第三十一条内容没有变化。

[7]该司法解释已于2018年2月8日被废止。

[8]根据《国务院机构改革方案》，现已将国土资源部等机构的职责整合，组建自然资源部，不再保留国土资源部，以下不另作提示。

[9]对应现行《中华人民共和国土地管理法》第七条。

[10]对应现行《中华人民共和国土地管理法》第六十七条。

[11]现行《中华人民共和国土地管理法》将“土地行政主管部门”改为“自然资源主管部门”，以下不再提示。