二 制度论话语体系

“制度论”话语体系在20世纪70年代末80年代初开始成为一种国家治理的主流话语，它强调制度对于国家发展的意义，认为不同的制度是决定国家兴衰成败的关键，在这一体系中，目前最具有话语权威的是民主制度话语体系以及指数话语体系。海伊和李斯特[11]、薇文·施密特[12]、赛巴特尔[13]发现因过度依赖“行为主义”而使政治学研究变成了“政治物理学”或“政治心理学”，这导致了政治的哲学性不彰、缺乏宏大理论和国家脱离研究视野等诸多弊病，基于对此的反思，他们提出了国家治理的“新制度主义”话语体系。虽然，新制度主义在其后裂解为“理性选择制度主义”“历史制度主义”“话语制度主义”等不同分支，但在认同制度的重要性和反对行为主义上它们高度一致。在冷战之后，这里所说的被世界所认同的“制度”就是“民主”。然而，民主制度并不能给所有国家带来福音，这一点我们在第三波民主化中已经见到了无数实例，那些遭遇民主衰退和民主崩溃的国家一次次提醒着我们，民主制度绝非“普适性的治理话语”。福克斯与米勒在《后现代公共行政：话语指向》一书中指出（民主）制度论的诸多弊端，“公共行政非民主性症结的诊断是，由于交流失去了对对话所提供的真实性的检查，公共对话衰败了。日常用语……不会引起什么异议，因为话语的媒介是独白性的。同样值得一提的是公共对话中提出的这样或那样愚蠢的、微不足道的种种诉求。更糟糕的是，在超现实的情况下，词语失去了表示意义的能力，而成为了自我指涉，即只有在较为狭窄的语境中它才是有意义的，这一语境或者是并非被所有人共享，或者是稍纵即逝的，超出了那一时刻，就没有什么可回味的”。[14]在20世纪后期，西方形成了以世界银行的世界治理指数、“自由之家”的自由度指数和“透明国际”的国家清廉指数以及“世界正义工程”的世界法治指数为代表的指数话语体系，这是一个通过指标来定义国家治理水平优劣的极具影响力的话语体系。[15]在指数话语体系影响下，一众西方学者提出了对“如何走向善治”的多种观点，最著名的当属福山在《政治秩序与政治衰败》中提出的国家治理“时序论”，他将国家建构、法治和民主这三大制度性要素视为国家治理的基石，而码放这三块基石的顺序则决定了国家最终是面临政治衰败还是成功走向善治。[16]

制度主义将国家视为一个基础性的制度存在，为其他政治制度的生长和运作提供了政治法律的依托、强制性权力保障和必需的政治制度空间。事实上，我们观察到的每一次生产技术进步，都会极大地惠及社会底层民众，从而萌发朴素的平等思想，而支持这种平等转变为现实的正是随后的一系列制度建构。在嵌入论看来，作为社会的一个蔓生机构，国家具有既脱胎于社会之中又高悬于社会之上的独特性，在如何规范社会与国家的关系方面，近代学者们给出了答案——将国家的权力关进制度的铁笼，即建构一种制度主义的国家理论。[17]从最初形成的目的来看，制度论旨在打破结构论的机械主义倾向，然而它在初期的强势发展态势之后，未能很快形成稳定的理论内核，其话语影响力也因新制度主义的分裂而受挫。同时，制度论话语对秩序的追求，导致使用这套话语体系的国家（往往是后发国家）倾向于将一个强大的国家作为最佳治理制度的“模板”。自20世纪中后期至今，制度主义在意识形态两极化中卷入了论争漩涡，不同阵营的政治学者陷入了“无法说服对方，也不会被对方说服”的拉锯战。争论加剧了对抗，导致了制度建构实践陷入一种极化的纯粹追求中，而这无疑是异化的肇始。意识形态之争的胜者会化身为制度主义的标准“模板”，主流治理话语认为所有现代国家都应以此为参照设计制度。20世纪80年代以来，该模板被唯一化为“民主制”，并在全球掀起了第三波民主化浪潮。在国际竞争中占据优势的国家利用制度形塑了一个“中心—边缘”结构的世界，处在中心位置的国家具有制度赋权的支配性力量，而民主制度又被这些处在中心支配地位的国家所吸纳，于是边缘国家只有两种选择：或是通过非民主手段以某种依附方式参与民主世界，或是为争取自身的独立和发展而进行激烈斗争。但无论何种选择，想要成为被国际社会接受的一员，最终都不得不向这个制度模板臣服，自1974年至今已有92个国家使用了这个模板，但至少有32个国家经历过民主崩溃。[18]