绪论

第一节 研究对象

本书是一项关于清代黄河管理制度的研究，目的在于厘清这套制度的渊源流变，探析其组织结构的演进逻辑，蕴含的权利体系及彰显的政治文化传统，并试图借此管窥清代各个阶段的政治生态，反思封建官僚体制下制度存在的价值及意义。

作为一个古老的农业大国，中国历朝历代均极为重视治水问题。早在先秦时期，管子即指出：“善为国者，必先除其五害”，“水，一害也；旱，一害也；风雾雹霜，一害也；厉（疾病），一害也；虫，一害也；此谓五害。五害之属，水最为大”。[1]在管子看来，治理水患为统治者安邦治国之要政。对于封建国家的治水问题，当代研究者冀朝鼎做过具体而深入的阐释。他指出：“发展水利事业或者说建设水利工程，在中国，实质上是国家的一种职能，其目的在于增加农业产量以及为运输，特别是为漕运创造便利条件。诸如灌溉渠道、陂塘、排水与防洪工程以及人工水道等，多半都是作为公共工程而建造的，它们同政治都有着密切的联系。各个朝代都把它们当作社会与政治斗争中的重要政治手段和有力的武器。兴建以及发展这类土木工程的目的，最初都不是出自人道主义的考虑，而是决定于自然和历史的条件以及统治阶级的政治需要”，进而认为，水利事业的兴衰与王朝国家的兴衰之间存在着某种对应关系[2]。与之相类，法国学者魏丕信在对湖北地区的水利事业进行研究时，亦讨论了中国的“水利周期”问题，并提出了“发展—（危机）—衰退”这一循环模式[3]。二人似乎均对中国古代的水利工程进行了较为准确的阐述与把握，但仔细考察不难发现，他们在研究中无不“有意识”地回避了元、明、清，尤其是清代的黄河治理。诚然，冀朝鼎一书重在考察历史时期基本经济区与水利事业发展之间的内在联系，由于唐宋以降，中国的基本经济区逐渐由黄河流域转移到长江流域，所以他在探讨唐宋以前的黄河治理情况时较为详细，至于唐宋之后则一笔带过，仅指出“明、清两代治理黄河大堤的工程，都是由官僚阶层中特别指定的高级官吏主持的”，元、明、清“这三代的当局所面临的主要问题，是由运河与黄河交叉所引起的问题”。[4]言外之意，这一时期的黄河治理主要基于保障漕粮运输这一考虑。魏丕信的研究尽管集中于明清时期，但也避开了这一时期受到国家高度重视的黄河治理问题。对此，他略作解释：“如果把黄河的研究包括进来，我的结论就可能不同，至少会是不同的表达。”[5]在另一篇论文中，他又提到：治黄问题是个“例外”，它是国家对水利管理普遍原则的偏离，这或者出于环境的强制，或者是由于有些事情，传统观念认为没有帝国政府参与不行[6]。不难看出，二人言辞之间透露出明清两代的治黄问题具有复杂性与特殊性，遗憾的是，由于研究旨趣所在，均点到为止，没有进行更为具体的探讨。这一遗憾或者说有意回避对本研究有所启发，同时也留下了深入拓展的空间。

为了从历史发展的时空脉络中把握自元以降黄河治理问题的特殊性，这里首先对历史时期的黄河治理进行一纵向的考察与比较。

远古时期，黄河中下游地区气候温暖，森林茂密，土地肥沃……中华民族的祖先在这里倚水而居繁衍生息，创造了辉煌灿烂的早期农业文明。随着农业文明的逐步推进，人们向大自然的索取不断增加，同时也破坏了这里的生态环境：大面积的森林被砍伐，草原、植被遭破坏，水土流失日渐严重，河水愈黄，含沙量增大。据《左传·襄公八年》中引《周诗》云：“俟河之清，人寿几何？”[7]由此可以推知，早在上古时期，黄河就已经不甚清澈。然而，在农业文明发展的早期阶段，这一趋势不可能有所缓停。由于在进入封建社会后的很长一段时期之内，黄河流域为国家的政治、经济与文化中心，各政权为兴建都城发展农业，无不大兴土木，肆意破坏森林植被，至汉朝时，“河”之前即添加了一个表示颜色的“黄”字，“黄河”之称由此而始[8]。隋唐以后，由于用材、开垦和放牧等原因，草原与森林遭受了更为严重的破坏，以致流经于此的黄河及其支流含沙量迅速增长。据研究，明清时期黄河含沙量竟在十分之六，有时甚至达十分之八[9]。这一比例在令人震惊之余，也让世人对黄河及其“善淤、善决、善徙”这一特性多了几分了解：这条母亲河在孕育古老农业文明的同时还被真实可触碰地记录为“自古为中国患”。[10]有古谚谓：“华夏水患，黄河为大”，“三年两决口，百年一改道”，都是非常真实的描述。据粗略统计：“在1946年以前的三、四千年中，黄河决口泛滥达一千五百九十三次”[11]，其中大规模的改道有6次[12]。为了趋利避害，历朝历代无不殚精竭虑高度重视黄河治理。

两汉时期，设有“河堤都尉”“河堤谒者”等职官负责河务，其下专事河务的人员数量可观，常在千人以上，有时甚至达万人，这一时期还涌现出贾让、王璟等治河专家，在治河技术方面亦有探索。隋唐时期，由于力行漕运，治河工程在国家事务中的地位明显提升，皇帝甚至亲临现场进行指挥，即便如此，该时期并未设置职位较高的官员专司其事。延及北宋，黄河决口为患甚巨，遂采取了“通过府、州、军、县的地方官员和中央派遣的使臣来共同管理”的办法[13]，大体为：沿河各州府长吏兼本州河堤使，并设置治河主管官员，治河不力者给予处分，甚至对任期已满调任他职的官吏，也作了水落后方能交卸去职的规定。此外，还制定了河情上报制、河官选任制及河堤岁修制、巡护制，等等，这说明“当时的治河管理已达到一个新的高度”[14]。随着时间的推移，河防责任制度进一步加强。据《金史·河渠志》记载：金初，“设官置属以主其事，沿河上下凡二十五埽”，“埽设散巡河官一员”；每四埽或五埽设都巡河官一员，分别管理所属各埽；全河共配备“埽兵万二千人，岁用薪百一十一万三千余束，草百八十三万七百余束，桩杙之木不与，此备河之恒制也”，与此同时，还制定了赏罚制度[15]。综而观之，两汉至宋金时期，国家在黄河治理问题上的参与力度呈现不断加大的态势，但是这种参与主要限于宏观调控，即便有时皇帝也表现出很高的兴趣[16]。由于治河实践中设置的专司河务的官员，一般品级较低，或归地方疆吏统辖，或与地方政府各负其责共同完成治河事务，所以尚无系统完善的制度建设可言。考其治河之目的亦大体如冀朝鼎所言，为发展国家基本经济区的需要。

元、明、清三朝，由于国都定于北京，国家的政治经济格局为之一变，如何便捷有效地沟通南北，将已南移至长江流域的经济中心与京畿政治中心联系起来，成为亟须解决又颇为棘手的问题。据冀朝鼎研究：“在对皇帝的各个奏折中，曾反复被提到过的关于基本经济区与政治基地相距过远的现象，导致了统治者当局很明显的担忧。”[17]众所周知，最终的解决办法为开凿疏通了沟通南北的大运河，通过内陆水运将南方的物资调往北方京畿重地，由此，保障大运河上的漕运畅通成为关系国家稳定与发展的政治问题。而相较之下，明清两朝因推行海禁政策，“对于这条运河的重视和倚赖，远超过元代”，“整个的南北运输都倚赖这条运河了”。[18]对于这一局面，明代一位大臣曾言：“国家奠鼎幽燕，京都百亿万口抱空腹以待饱于江淮灌输之粟。一日不得则饥，三日不得则不知其所为命。是东南者，天下之廒仓，而东南之灌输，西北所寄命焉者。主人拥堂奥而居，而仓囷乃越江逾湖，以希口食于间关千里外，则国之紧关命脉，全在转运。”[19]漕运已然成为国家的政治生命线。在影响漕运的诸多因素中，黄河问题最为突出。因为元明清三代，“运河是南北方向，中间又须叉过黄河，所以和黄河的关系更大”[20]。对于因黄河夺淮与黄运交汇而形成的黄淮运水系的复杂性，清初学者顾祖禹总结如下：“河自北而来，河之身比淮为高，故易以遏淮；淮自西而来，淮之势比清江浦又高（《河渠考》泗州淮身视清江浦高一丈有余，自高趋下，势常陡激，是也），故易以啮运。然而，河不外饱，则淮不中溃，惟并流而北，其势盛，力且足以刷河；淮却流而南，其势杀，河且乘之以溃运矣。病淮并至于病运者，莫如河；利河即所以利运者，莫如淮。”[21]至于这一复杂状况究竟会给大运河造成多大程度的危害，晚清一位西人曾作如下论断：“大运河的危险地段就在黄河流域。它很快就要在这里消失。它的河床很容易被泥沙填满。沟渠会被折断，航路会被阻断，整个大运河会因此而被彻底抛弃。”[22]此论并非危言耸听。事实上，自南北向的大运河与东西向的黄河交汇后，黄河水患即成为影响漕运的关键性因素。由此不难推知，元以后的治河实践不仅要趋利避害维持流域内的农田水利灌溉，更要治理泥沙减轻水患以保障漕运畅通。换言之，中国传统之治水政治被赋予了新的内涵，保障漕运成为黄河治理的重要使命。但是面对同样的形势，元明清三朝对黄河治理的重视程度以及具体举措的力度却存有明显差异。

元朝，曾“命贾鲁以工部尚书为总治河防使”[23]，专责河务，这是我国历史上由朝廷设置的最高河官[24]，足以体现这一时期对黄河问题的重视程度。不过，由于元朝力行海运，又国祚短促，并未开展多少行之有效的治河实践活动。延及明代，国都迁至北京后面临着与元代相类的问题：“河之为国家利害大矣。夫安流顺轨，则漕挽驶裕，奔溃壅溢，则数省縪骚，国家上都燕蓟，全籍东南之赋。故常资河以济运，又防其冲阻。”[25]为切实加强治河实践，明代不断提升对黄河治理的监管力度。《大明会典》有记载如下：“永乐九年，遣尚书治河，自后，间遣侍郎，或都御史，成化、弘治间，始称总督河道。正德四年，始定设都御史提督，驻济宁，凡漕、河事，悉听区处。嘉靖二十年，以都御史加工部职衔，提督河南、山东、直隶三省河患。隆庆四年，加提督军务。万历五年，改总理河漕，兼提督军务。”[26]《明会要》中的记载多少可以弥补其过于简略的遗憾：“嘉靖四十四年，朱衡以右副都御史总理河漕，议开新河，与河道都御史潘季驯议不合。未几，季驯以忧去，诏衡兼理其事。万历五年，命吴桂芳为工部尚书兼理河漕，而裁总河都御史官。十六年，复起季驯右副都御史，总督河道。自桂芳后，河漕皆总理，至是复设专官。”[27]从这两条材料来看，明代的管控力度明显加大，委任的官员责任明确，品级较高且提督军务。但亦可见此时河漕事务纠葛混杂，在很长一段时间之内，河务由负责漕务的官员兼办，尽管自正德年间设有专官，但是“河、漕二臣因治河议相左，导致二度合并”，后又因“一人无法总理二务，遂复分设各理本职”。进一步讲，明代治河之目的在于保障漕运畅通，为此设置的堪称“庞大的治河组织，规模属初具，尚未臻制度化”。[28]

清代，在黄河治理问题上走得更远，不仅吸收以往经验教训，投入了大量的人力、物力，还积极在制度层面进行探索，最终创制出一套系统完善的管理体制。正所谓“河工，国之大政”[29]。清入关之初，设置总河，其下建置亦多仿明制，但有所革新，最为明显之处在于：总河成为常设职官，专事河务，负责黄运两河的日常修守以及抢险堵口等重要工程，不再“总理河漕”，亦不再像明前期那样属临时差遣，只负责处理诸如重大险情、兴举工程等重要事务，需“事竟还朝”[30]，并且品级较高，为二品大员，若加兵部尚书、授太子太保等衔，则为从一品。康熙帝即位之后，转变治河理念，多管齐下。首先，他亲笔将“三藩及河务、漕运”六个字书写于宫中柱上以夙夜轸念[31]，重拳出击推出了一系列改革举措：调整河督及其下河官的选拔标准，甚至亲自考选河督；将河督驻地由山东济宁迁至江苏北部的黄运交汇处清江浦；裁撤原有管河分司，设置道、厅、汛等基层管理机构；完善河兵、河夫、物料储购、考成保固等相关规定，制定报水制度，等等，黄河治理在制度层面呈现出一定的系统性。不仅如此，康熙帝还于南巡途中多次亲历河干指授方略，两次派人探寻河源，可谓殚精竭虑。雍正帝承此态势，一方面着力整顿自康熙后期日渐显露的河工弊政，另一方面推行改革加强制度建设。在上层机构建置方面，将江苏段与河南、山东段分隶，分置河道总督进行管理，是为南河与东河。与此同时，还拓展道、厅、汛等基层管理机构，将赔修、苇柳种植、钱粮管理、河兵河夫等项管理“拟定成规”刊行[32]。黄河管理制度在这一时期大体定型。至乾隆年间，管河机构中的上层建置延续前朝未有调整或变更，但是河以下的厅、汛、堡等基层机构建置不断拓展，相关规章制度亦不断修订调整。比如：额定河员人数，严格赔修制度，加强河工钱粮管理，等等。一套系统完善的黄河管理制度确立起来。

对于历代黄河之治理，清末山东巡抚周馥略作考察：

自古治河烦费，莫如宋与明，而国朝尤甚。宋因防边而治河，议挽议分，众哓不决，然所治者，多在澶滑以下，工短费省，塞决之工亦稀。明因漕而治河，屡决屡塞，然官多暂授，或有时兼摄。未有千里设防，员弁兵夫鳞次栉比，如国朝经营之密者也。康熙以后，列圣南巡，漕运民田屡烦睿算，各官秉受机宜，勤功图治，宣防之策较往古为独精。[33]

其中言及清代黄河治理“较往古为独精”，纵观前述元、明、清三朝治河史亦明显可知，尽管同样面临黄运交汇河运易受阻遏这一难题，但是清朝的重视程度与举措力度远在元、明两朝之上。如果把元、明以前的黄河治理纳入公共水利工程这一范畴，那么元、明两朝则具有几分国家政治工程的意味，至清代则由于清帝的高度重视与深入把控而完全进入了国家的视野成为政治性工程。换句话说，清代治河的政治意义远在其经济意义与社会意义之上。至此，以下几个问题引人深思，即清代何以要创设一套制度来保障黄河治理？清代治河之目的在“保漕”之外有无更深层次的考量？黄河管理体制背后蕴含着统治者怎样的战略构思？韩昭庆在研究黄淮关系时曾提道：“迫于黄河泥沙，运河与黄河实行分离管理”[34]，从黄河自然特性的角度对明清时期加强黄河管理的必要性给予了附带说明。从明清两朝黄河自身生态系统的状况来看，这一说法颇有道理，但是如果将其置于特定的历史背景之下，考察清前期几位皇帝在治河问题上所做的不懈努力，尤其是创制相关制度的复杂历程则不难发现，这一解释仅触及了问题的一个方面。

比较元明清三朝大势，元与清均为少数民族政权，定鼎中原实现统治所面临的问题远比以往改朝换代复杂，元朝短祚即与此有关，而清初统治者多方考量多管齐下，对自身所面临的政治局面有着深刻认识：欲定鼎中原稳固政权，不但要通过武力解决边疆底定问题，更需要面对自身统治合法性这一严肃问题。面对国家初定百废待兴的局面，清帝认为“三藩、河务、漕运”三件大事至关重要，应作为国家战略性事务来抓，而河务又为解决其他两个问题的关键所在。换句话说，黄河治理的好坏直接关系漕粮运输能否顺利进行，以及江苏、安徽、山东、河南等易遭黄患侵袭的有漕省区能否维持正常的生产与生活秩序，以保障漕粮供应，进而关涉“削三藩”这一重大政治问题。因为一旦战火开起，军粮及其他战略物资的供应即至关重要，内陆运输不容稍事疏忽。从灾害应对所产生的社会心理考察，清帝煞费苦心治理黄河不仅可以缓解水患解黎民于倒悬，更可借此向天下百姓昭示其执政能力，以打造良好的政权形象树立权威获得百姓的认可，进而为稳固政权奠定基础。更何况历经几千年的润泽，黄河承载着深厚的华夏文化传统，“海晏河清”成为政治稳定天下太平的象征，将其驯服并加以控御更像是一场文化心理上的战争。可以说，黄河治理是清帝实现其治国理想的重要环节，为保障黄河治理而创制的管理体制蕴含着统治者极为宏阔的战略构思。事实上，康熙帝对于本朝治河之特殊性在《河臣箴》中表述得较为清楚：“今河昔河，议不可一。昔止河防，今兼漕法，即弥其患，复资其力，矧此一方，耕凿失职，泽国波臣，恫瘝已极，肩兹巨任，曷容怠佚。”[35]其中述及治河之目的在于“弥其患”“资其力”“兼漕法”。

黄河管理制度创制背后的动力机制在很大程度上决定了其运转将与国家的政治生存状态息息相关，即一旦国家政治格局发生变化，它将迅速做出反应，这又在一定程度上意味着其具有先天脆弱的一面[36]。清中期，受黄河自身生态系统恶化以及国势日衰、政治环境已显污浊等因素影响，河难治，官难当，河务这一场域问题重重。即便如此，清廷仍极为重视，不仅延续制度之惯性继续拓展机构建置，还屡屡追加治河经费，投资力度比较清前期有过之而无不及，只是结果不仅未能取得明显成效，反而因机构膨胀人为地增加了制度的运转成本，巨资投入促使河务这一场域成为“金穴”，并且随着人浮于事等现象的急剧扩散，这套制度的官僚化程度越来越深，结构性缺陷逐渐暴露，各种形式的贪冒舞弊层出不穷。尽管统治者试图通过调整相关规定加强制度规范的方式进行矫治，但是新规条往往淹没于贪冒舞弊的汪洋大海，成为一纸空文，频繁的补充修订在很大程度上仅于制度层面促成了极为严重的繁密化现象。换言之，这套制度在制度层面越发“完善”，而于治河实践却愈行愈远，制度成本与实践效能之间的距离越拉越大。既然如此，清廷何以要竭力事河？也就是说，维持这套制度存在的意义究竟何在？以往研究多将问题聚焦于保障漕运畅通，而事实却远不止此。在推崇以“孝”治天下的清代，延续传统比保障漕运来得重要，这也是清代政治文化传统的一个重要特征。

道咸以降，内乱外患频仍，军费支出剧增，清廷在河务问题上的投入受到极大牵制。咸丰五年（1855），黄河在河南兰仪铜瓦厢处决口并夺山东大清河入海，由于清廷正集中精力镇压对其统治构成严重威胁的太平天国起义，放弃了决口堵筑工程，这次普通的决口最终酿成了历史时期第六次大规模改道。改道后，这套制度的生存受到了挑战。因为改道造成南河机构与东河部分机构闲置，在巨额军费支出令清廷财政捉襟见肘的形势下，是否还需要花费大笔帑金来维持这些闲置机构成为众人关注的问题。清廷内部议论纷纷，最终决定裁撤，仅保存东河二百余里有工河段的相关机构。此后，又屡屡有人建议将仅存的机构也予以裁撤，尽管清廷顾虑重重未予采纳，但是这或多或少昭示着其随时都存有解体的可能。庚子事变后，为举国筹措赔款的形势所迫，清廷将仅存的东河部分机构裁撤，延续了二百多年的黄河管理体制最终退出了历史舞台，其脆弱性充分暴露。综而观之，清中晚期这套制度的衰落与解体既符合封建官僚体制下制度内在机理演变的必然规律，更是朝政大局影响的结果，尤其是晚清时期的解体过程表明，与缓慢的社会变迁相比，急剧动荡的政治局势更能影响它的存在。

这里涉及一个非常重要的问题，即如何进行定性。有研究者基于“治河即所以保漕”这一认识将其视为“漕运副产品”。[37]另有研究者在赞同此观点之余略作补充：不能将黄河管理机构视为流域性的，因为除了漕运之外，统治者仅关心水患的控御问题，而于流域内其他方面的发展没有兴趣；并且该机构没有中上游的管辖权，这显然为流域性的管理所必需[38]。综观这一体制的创制历程，漕运仅为重要促生因素之一，就清中期而言，重视河务的目的在维持漕运之外还有一层延续祖宗“成法”的考虑。因此，将黄河管理制度视为“漕运副产品”的观点有失偏颇。更何况从制度层面来看，其运转主要围绕黄河事务进行，与漕运的瓜葛颇为有限。从流域性河流及综合发展的角度探讨管河机构的性质，则多少表现出一种基于近现代知识体系的后见之明。再者，清廷亦非全然不顾中上游情况，中游报水制度的制定，凌汛期间派军队驻扎中游沿线，以及多次派人探寻河源等举措即是明证。这套制度的创制缘于清初复杂的政治环境，中期得以维持还在很大程度上因为统治者延续传统之实际需要。这在某种程度上意味着，其在走向完善的过程中独立性越来越强，并成为清代封建官僚体制的重要组成部分，实际运转亦进入庞大的封建政治系统之中。上至皇帝、内政大臣、河督、封疆大吏，下至普通河官、地方州县官甚至黎民百姓，无不在这一舞台扮演着或多或少、或轻或重的角色，他们共同演绎的政治戏剧精彩纷呈，映射着某个时期跌宕起伏的政治生态环境，其态势往往不亚于人事、财政等其他场域。甚至在某些情况下，水利决策还成为国家枢纽机关和中央政府中政治斗争的一个筹码。[39]

总而言之，黄河治理虽为历朝历代所重视，然至清代始进入国家事务的中心，在很大程度上可以说，黄河管理制度为清代所独有，对其进行研究具有重要价值与意义。透过研究，不仅能够呈现清代黄河治理工程的特殊性，进而管窥清代定鼎中原稳定统治的复杂性，而且由于这套制度在清代经历了一个比较完整的生命过程，从创制、发展、完善到衰落直至最终解体均与政治生态环境密切相关，所以可以通过考察其运转过程透视清代封建官僚体制的运作以及政治文化特征。就现实意义而言，水利工程建设问题对于一个农业大国的发展与繁荣意义重大，而清代作为中国最后一个封建王朝，制度建设多集历代之大成，在黄河治理问题上，则不仅承袭前代治理之经验，还在管理层面具有开创性，这多少可以为今天资鉴。