第二节 海关的权力与管理体制
中华人民共和国海关是国家的进出境监督管理机关，是实行关衔制度的准军事化纪律部队。肩负着税收征管、打击走私、通关监管、加工贸易及保税监管、海关统计、海关稽查和口岸管理等七项职责。改革开放以来，中国海关与时俱进，顺应国际、国内形势发展需要，不断深化改革，实行“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的工作方针，全力打造科学、文明、高效、廉洁的现代化海关，为我国的改革开放与社会主义现代化建设，为各国经济技术、人员的交流与合作，为经济全球化的发展和共赢，不断做出新的贡献。
一、海关的权力
海关权力，是指国家为保证海关依法履行职责，通过《中华人民共和国海关法》和其他法律、行政法规赋予海关对进出境运输工具、货物、物品的监督管理权能，属于公共行政职权。
（一）海关权力的内容
根据《中华人民共和国海关法》和其他法律、行政法规，海关的权力主要包括以下几项。
1. 检查权
海关有权检查进出境运输工具，检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品的场所，检查走私嫌疑人的身体。
海关对进出境运输工具的检查不受海关监管区域的限制；对走私嫌疑人身体的检查，应在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区内进行；对有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区内，海关人员可直接进行检查，超过这个范围，在调查走私案件时，需经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，才能进行检查，但不能检查公民住宅。
2. 查验权
对进出口货物、物品，海关有查验权。海关有权查验进出境货物、个人携带进出境的行李物品、邮寄进出境的物品。海关查验货物认为有必要时，可以径行提取货样。
3. 查阅、复制权
查阅、复制权包括查阅、复制进出境人员的证件，查阅与进出境运输工具、货物、物品有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他有关资料。
4. 查问权
海关有权根据法律、行政法规的规定，对违反海关规定的当事人进行查问，调查其违法行为。
5. 查询权
海关在调查走私违法案件时，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在金融机构、邮政企业的存款、汇款。
6. 稽查权
稽查权是指海关在法律规定的年限内，对企业进出境活动及与进出口货物有关的账务、记账凭证、单证资料等有权进行稽查。
7. 扣留权
海关对违反《中华人民共和国海关法》或者其他有关法律、行政法规的进出境运输工具、货物、物品以及有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他有关资料，可以扣留。在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区，对有走私嫌疑的运输工具、货物、物品和走私嫌疑人，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以扣留；对走私犯罪嫌疑人的扣留时间不得超过24小时，在特殊情况下可以延长48小时。在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，对其中有证据证明有走私嫌疑的运输工具、货物和物品，可以扣留。海关对查获的走私嫌疑案件、应扣留的走私犯罪嫌疑人，移送海关缉私警察侦办。
8. 连续追缉权
进出境运输工具或个人违抗海关监管逃逸的，海关可以连续追至海关监管区和海关附近沿海沿边地区以外，将其带回处理。这里所称的逃逸，既包括进出境运输工具或个人违抗海关监管，自海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区向内（陆地）一侧逃逸，也包括向外（海域）一侧逃逸。海关追缉时需保持连续状态。
9. 行政处罚权
海关有权对违法当事人予以行政处罚，包括对走私货物、物品及违法所得处以没收，对有走私行为和违反海关监管规定行为的当事人处以罚款，对有违法情事的报关企业和报关员处以暂停或取消报关资格的处罚等。
10. 佩戴和使用武器权
海关为履行职责，可以依法佩戴武器，海关工作人员在履行职责时可以使用武器。
11. 强制执行权
强制执行权是指在有关当事人不依法履行义务的前提下，为实现海关的有效行政管理，依照法定程序，采取法定的强制手段，迫使当事人履行法定义务。海关的强制执行权包括强制扣税、强制履行海关处罚决定等。
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海关工作人员使用武器和警械的规定
（1989年5月11日国务院批准，1989年6月19日海关总署、公安部令第7号发布，自1989年6月19日起施行）
第一条 为保证海关工作人员依法使用武器和警械，履行职责，根据《中华人民共和国海关法》第四条的规定，制定本规定。
第二条 海关工作人员使用的武器和警械，经当地公安机关同意后由海关总署统一配发。海关工作人员执行缉私任务时，应当依照本规定使用武器和警械。海关工作人员使用的武器和警械包括：轻型枪支、电警棍、手铐及其他经批准列装的武器和警械。
第三条 配发给海关的武器和警械一律公用，不配发个人专用的武器和警械。海关工作人员持枪执行缉私任务时，应当随身携带当地公安机关核发的持枪证或者持枪通行证。
第四条 海关工作人员执行缉私任务，遇有下列情形之一的，可以开枪射击：（一）追缉逃跑的走私团伙或者遭遇武装掩护走私，非开枪不足以制服时；（二）走私分子或者走私嫌疑人以暴力抗拒检查，抢夺武器或者警械，威胁海关工作人员生命安全，非开枪不能自卫时；（三）走私分子或者走私嫌疑人以暴力劫夺查扣的走私货物、物品和其他证据，非开枪不能制止时。
第五条 海关工作人员执行缉私任务，遇有下列情形之一的，可以使用警械：（一）走私分子或者走私嫌疑人以暴力抗拒检查或者逃跑时；（二）走私分子或者走私嫌疑人以暴力抗拒查扣走私货物、物品和其他证据时；（三）执行缉私任务受到袭击需要自卫时；（四）遇有其他需要使用警械的情形时。
第六条 海关工作人员使用武器或者警械时，应当以制服对方为限度。海关工作人员依照本规定第四条的规定开枪射击时，除特别紧迫的情况外，应当先口头警告或者鸣枪警告，对方一有畏服表现，应当立即停止射击。开枪射击造成人员伤亡的，应当保护现场，并立即向上级海关和当地公安机关报告。
第七条 海关工作人员违反本规定，滥用武器或者警械的，应当根据情节，依法追究有关人员的责任。
第八条 本规定自1989年6月19日施行。
读者可参考海关总署官网《海关总署、公安部令第7号（海关工作人员使用武器和警械的规定）》了解更多信息：http://www.customs.gov.cn/publish/portal0/tab38320/info3606.htm
（二）海关权力的行使
海关权力作为国家行政权的一部分，一方面，其运行起到了维护国家利益，维护经济秩序，实现国家权能的积极作用；另一方面，由于客观上海关权力的广泛性、自由裁量权较大等因素，以及海关执法者主观方面的原因，海关权力在行使时任何的随意性或者滥用都必然导致管理相对人的合法权益受到侵害，从而对行政法治构成威胁。因此，海关权力的行使必须遵循一定的原则。一般来说，海关权力行使应遵循以下基本原则。
1. 合法原则
权力的行使要合法，这是行政法的基本原则——依法行政原则的基本要求。按照行政法理论，行政权力行使的合法性至少包括以下几方面。
（1）行使行政权力的主体资格合法，即行使权力的主体必须有法律授权。例如，涉税走私犯罪案件的侦查权，只有缉私警察才能行使，海关其他人员则无此项权力。又如，《中华人民共和国海关法》规定海关行使某些权力时应“经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准”，如未经批准，海关人员不能擅自行使这些权力。
（2）行使权力必须有法律规范为依据。《中华人民共和国海关法》第二条规定了海关的执法依据是《中华人民共和国海关法》、其他有关法律和行政法规。无法律规范授权的执法行为属于越权行为，应属无效。
（3）行使权力的方法、手段、步骤、时限等程序应合法。
（4）一切行政违法主体（包括海关及管理相对人）都应承担相应的法律责任。
2. 适当原则
行政权力的适当原则是指权力的行使应该以公平性、合理性为基础，以正义性为目标。因国家管理的需要，海关在验、放、征、减、免、罚的管理活动中拥有很大的自由裁量权，即法律仅规定一定原则和幅度，海关关员可以根据具体情况和自己的意志，自行判断和选择，采取最合适的行为方式及其内容来行使职权。因此，适当原则是海关行使行政权力的重要原则之一。为了防止自由裁量权的滥用，目前我国对海关自由裁量权进行监督的法律途径主要有行政监督（行政复议）和司法监督（行政诉讼）程序。
3. 依法独立行使原则
海关实行高度集中统一的管理体制和垂直领导方式，地方海关只对海关总署负责。海关无论级别高低，都是代表国家行使管理权的国家机关。海关依法独立行使权力，各地方、各部门应当支持海关依法行使职权，不得非法干预海关的执法活动。
4. 依法受到保障原则
海关权力是国家权力的一种，应受到保障，才能实现国家权能的作用。《中华人民共和国海关法》规定：海关依法执行职务，有关单位和个人应当如实回答询问，并予以配合，任何单位和个人不得阻挠；海关执行职务受到暴力抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察部队应当予以协助。
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海关总署公布2014年中国海关知识产权保护状况
2015年5月8日，海关总署公布2014年中国海关知识产权保护情况，2014年中国海关查扣的侵权嫌疑货物呈现以下特点：（一）以海关依职权主动查扣为主。海关主动扣留的侵权嫌疑货物2.3万批，涉及商品9千余万件，分别占全年扣留批次和商品数量的99.9％和98％。（二）以侵犯商标专用权为主。海关扣留的侵权嫌疑货物涉及商标专用权、著作权和与著作权有关的权利、专利权等多种类型，其中涉及商标权的货物达8900余万件，占扣留商品总数的96.9％。（三）集中在出口环节。海关在出口环节扣留侵权嫌疑货物逾2.3万批，占全年扣留批次的96.5％，同比增长16.33％；涉及商品9100余万件，占全年扣留商品数量的99.6％，同比增长21.24％。（四）以消费类商品为主。海关扣留侵权嫌疑货物主要是烟草制品、轻工产品、化妆护理产品、服装、五金机械、鞋类等商品。与2013年相比，医疗器械、烟草、珠宝首饰、化妆护理用品、存储介质等商品有较大幅度增长；五金机械、药品、帽类、通讯设备、玩具、食品饮料、箱包等商品则下降幅度较大。（五）邮递和海运是查获侵权货物的主渠道。海关在进出境邮递渠道共查扣侵权嫌疑货物近2万批，约占全年扣留批次的80.2％，同比增长33％。在海运渠道查扣侵权嫌疑商品近8900万件，约占全年扣留商品数量的96.3％。（六）侵权贸易地域范围更趋多元化。海关扣留的侵权嫌疑货物涉及153个国家和地区。侵权贸易的地域范围更加广泛和多元化，其中输往中东、非洲和南美地区国家的侵权商品数量增长明显。
2014年海关保护知识产权主要采取了如下措施：（一）确定监管重点，加大执法力度。（二）运用风险手段，提高执法效能。（三）组织专项行动，集中打击假冒侵权。（四）推进案件信息公开，提高执法透明度。（五）运用科技手段，提升服务和执法水平。（六）推动区域执法协作，形成打击侵权合力。（七）推动“两法衔接”，深化与公安机关的协作。（八）开展与权利人的合作，扩展执法信息来源。（九）保护自主品牌，支持企业“走出去”。（十）深化跨境合作，维护国际贸易安全。（十一）积极开展社会宣传，增强公众法律意识。
读者可参考海关总署官网《2014年中国海关知识产权保护状况》了解更多信息：http://www.customs.gov.cn/publish/portal0/tab2559/info739906.htm
（三）海关权力的监督
海关权力的监督即海关执法监督，是指特定的监督主体依法对海关行政机关及其执法人员的行政执法活动实施的监察、检查、督促等，以此确保海关权力在法定范围内运行。
为确保海关能够严格依法行政，保证国家法律、法规得以正确实施，同时也使当事人的合法权益得到有效保护，《中华人民共和国海关法》专门设立执法监督一章，对海关行政执法实施监督。海关履行职责，必须遵守法律，依照法定职权和法定程序严格执法，接受监督。这是海关的一项法定义务。
海关执法监督主要是指中国共产党的监督、国家最高权力机关的监督、国家最高行政机关的监督、监察机关的监督、审计机关的监督、司法机关的监督、管理相对人的监督、社会监督，以及海关上下级机构之间的相互监督、机关内部不同部门之间的相互监督、工作人员之间的相互监督等。
二、海关的设立
《中华人民共和国海关法》第三条规定：国务院设立海关总署，统一管理全国海关。国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。
1. 国家设立海关总署
《中华人民共和国海关法》明确规定国务院设立海关总署，作为中国政府管理全国海关的一个法定的机构。这就是说海关总署为中国海关的最高管理机关，是中国海关的首脑机关。这样在《中华人民共和国海关法》中确定了海关总署的法律地位，明确了中国海关所实行的垂直领导体制，建立了海关总署与全国海关的领导与被领导、管理与被管理的关系，这种管理是统一的，指挥是统一的，适应了由海关代表国家行使主权、维护国家利益的需要。
2. 国家在对外开放的口岸设立海关
为适应对外开放的需要，《中华人民共和国海关法》第三条规定：国家在对外开放的口岸设立海关。对外开放的口岸包括沿海港口，与海洋相通的江河港口，与邻国交界或者相通的江河港口，边境火车站和国际联通火车站，航空港，陆地边境上的公路车站或其他国界孔道等。
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宁波海关
中华人民共和国宁波海关是国家设在宁波口岸的进出境监督管理机关，是直属于国家海关总署的正厅（局）级直属海关。监管区域为宁波市行政区及其海域，是一个以海运货物监管为主，业务门类齐全的综合性海关。下辖现场业务处、驻经济技术开发区办事处、驻余姚办事处、驻慈溪办事处、驻鄞州办事处5个派驻机构，以及镇海海关、保税区海关、北仑海关、大榭海关、象山海关、机场海关6个隶属海关。宁波海关负责宁波口岸进出境货物、运输工具监管，进出境人员行李物品验放，同时办理征收关税和其他税费，查缉走私，编制海关统计等海关业务。
古代的宁波港
宁波口岸是全国最繁忙的口岸之一，宁波海关也是全国任务最繁重的海关之一，各项工作保持了快速发展势头，主要业务指标在海关系统内位居前列，为宁波经济特别是开放型经济发展做出了贡献。
中华人民共和国宁波海关官网：http://ningbo.customs.gov.cn
3. 国家在海关监管业务集中的地点设立海关
这是根据海关监管业务的状况来决定的，不是对外开放的口岸而海关监管业务集中的城市、地区也可设立海关。在过去，曾一度将沿海口岸设立的海关称为“海关”，而将在内陆地区设立的海关称为“关”，现在已不这样区分，而一律称为海关。
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杭州海关
1979年1月2日，国务院批准成立杭州海关（正处级）。同年6月30日，杭州海关圆满完成“香港——杭州”旅游包机及106位中外旅客的海关监管手续，标志着杭州海关正式开关并办理业务。当时的杭州海关，只有员工30人，监管设施十分简陋，没有固定的办公场所，是一个纯粹从事空港旅检业务的小关。
1980年2月，国务院决定调整海关管理体制，杭州海关直属海关总署，并接受浙江省人民政府监督指导。
1984年6月，杭州海关升格为厅局级机构，下辖宁波海关、温州海关。1995年1月，宁波海关从杭州海关分离，直属海关总署领导。
截至2015年年底，杭州海关业务管辖范围为，除宁波地区以外的浙江省全境及其所辖海域，辖区陆域面积9.61万平方公里，大陆海岸线长1225公里，拥有国家开放口岸16个。内设缉私局（下设9个处室）、政治部，16个职能处室、2个事业单位。下辖12个隶属海关，7个缉私分局，5个驻外办事处。另有17个隶属海关驻外机构；现有在编员工1500余人。
历经三十多年的风雨坎坷、三十多年的历史传承，如今的杭州海关，已经成为业务门类齐全、主要指标跻身全国中上行列、兼具内陆海关特征的综合型沿海海关。
杭州海关官网：http://hangzhou.customs.gov.cn
三、海关的组织结构
海关的组织机构分为三个层次（如图1.1所示）：第一层次是海关总署；第二层次是内设机构，两所海关学校等构成的直属事业单位，41个直属海关，广东分署、天津和上海两个特派员办事处构成的派出机构，在布鲁塞尔、莫斯科、华盛顿和香港等地设立的派驻机构以及与公安部联合组成的缉私警察机构和上级派驻机构；第三层次是各直属海关下辖的600个隶属海关和办事处，以及近4000个通关监管点。隶属海关由直属海关领导，向直属海关负责；直属海关由海关总署领导，向海关总署负责。
图1.1 海关组织结构图
1. 海关总署
海关总署是国务院的直属机构，在国务院领导下统一管理全国海关机构、人员编制、经费物资和各项海关业务。海关总署下设广东分署、上海和天津特派员办事处。
海关总署的基本任务是在国务院领导下，领导和组织全国海关正确贯彻实施《中华人民共和国海关法》和国家的有关政策、行政法规，积极发挥依法行政、为国把关的职能，服务、促进和保护社会主义现代化建设。
1998年，根据党中央、国务院的决定，海关总署实施了机构改革：对机构职能和人员编制做了重大调整；增加了统一负责打击走私及反走私综合治理工作、口岸规划、出口商品原产地规划的协调管理、关税立法调研、税法起草和执行过程中一般性解释工作等职能；设立了走私犯罪侦查局，组建海关缉私警察队伍；负责管理国家出入境检验检疫局（从2001年4月起管理国家出入境检验检疫局的职能已不再由海关总署负责）。
2. 直属海关
直属海关是指直接由海关总署领导，负责管理一定区域范围内海关业务的海关。目前我国共有41个直属海关，除香港、澳门、台湾地区外，分布在全国31个省、自治区、直辖市（海关总署及直属海关分布图如图1.2所示）。
图1.2 海关一、二层次组织机构分布图（摘自海关总署网站）
读者可通过海关总署官网的介绍了解更多信息：http://www.customs.gov.cn/publish/portal0/tab49567/
直属海关就本关区内的海关事务独立行使职权，向海关总署负责。直属海关承担着在关区内组织开展海关各项业务和关区集中审单作业，全面有效地贯彻执行海关各项政策、法律、法规、管理制度和作业规范的重要职责，在海关三级业务职能管理中发挥着承上启下的作用。其主要职责有以下几项。
（1）对关区通关作业实施运行管理，包括执行总署业务参数、建立并维护审单辅助决策参数、对电子审单通道判别进行动态维护和管理、对关区通关数据和相关业务数据进行有效监控和综合分析。
（2）实施关区集中审单，组织和指导隶属海关开展接单审核、征收税费、查验、放行等通关作业。
（3）组织实施对各类海关监管场所、进出境货物和运输工具的实际监控。
（4）组织实施贸易管制措施、税收征管、保税和加工贸易海关监管、企业分类管理和知识产权进出境保护。
（5）组织开展关区贸易统计、业务统计和统计分析工作。
（6）组织开展关区调查、稽查和侦查业务。
（7）按规定程序及权限办理各项业务审核、审批、转报和注册备案手续。
（8）开展对外执法协调和行政纠纷、争议的处理。
（9）开展对关区各项业务的执法检查、监督和评估。
3. 隶属海关
隶属海关是指由直属海关领导，负责办理具体海关业务的海关，是海关进出境监督管理的基本执行单位。一般都设在口岸和海关监管业务集中的地点。海关通过改革后，强化了隶属海关的实际监管职能。隶属海关在直属海关的指导下，主要履行以下职责。
（1）开展接单审核、征收税费、验估、查验、放行等通关作业。
（2）对辖区内加工贸易实施海关监管。
（3）对进出境运输工具及其燃料、物料、备件等实施海关监管，征收船舶吨税。
（4）对各类海关监管场所实施监控。
（5）对通关、转关及保税货物的存放、移动、放行或其他处置实施实际监控。
（6）开展对运输工具、进出口货物、监管场所的风险分析，执行各项风险处置措施。
（7）办理辖区内报关单位通关注册备案业务。
（8）受理辖区内设立海关监管场所、承运海关监管货物业务的申请。
（9）对辖区内特定减免税货物实施海关后续监管。
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浙江义乌海关创新管理为小商品出口“提速”
2002年，为了支持义乌外贸市场发展，金华海关成立了驻义乌办事处，提供办理进出口货物的通关、转关等一条龙服务。2005年，义乌65％以上的经营户都承接外贸业务，发展了20多个具有世界影响力的小商品制造产业，被联合国、世界银行等权威机构誉为全球最大的专业市场。
为促进义乌小商品的快速发展，2007年9月，海关总署为义乌小商品制定的《海关总署关于支持浙江义乌小商品出口市场发展的若干意见》和《义乌小商品出口货运监管操作规程》出台实施，出口种类覆盖34个行业、1502个大类，32万种的义乌小商品迎来了“旅游购物模式”这一全新的海关出口监管模式，从此享受到家门口报关、简化申报等一系列通关便利。这个在义乌外贸从业者中被叫做“0139”（旅游购物模式）的新监管模式规定，外国旅游者或国内贸易公司在义乌小商品市场采购，不申请出口退税和外汇核销、采用集装箱装运出口的义乌小商品采用“旅游购物商品”模式监管，简化申报手续，以“章”为单位，在申报时将8000多个税则号简化为98个。
2009年，义乌海关正式成立，成为了杭州关区内首个设立在县级市的隶属海关。2011年3月9日，国务院正式批复《浙江省义乌市国际贸易综合改革试点总体方案》，积极支持义乌市先行试验一些重大的改革开放措施，其核心就是探索建立“市场采购”的崭新贸易方式。通过调研，杭州海关适时推出了“联网监管”的政策，也就是说，海关对“网内”商户开放出口货物通关的“绿色通道”，允许出口小商品自动预归类，简化报关手续，并实行“信任放行，抽查验核”制度，降低通关成本，逐步推进人民币直接交易，无需外汇核销管理。2014年12月，义乌跨境电子商务监管中心正式启用，为商品贸易模式的创新提供了新助力。